《宁波市市区城市河道管理办法》 公众意见采纳情况说明
来源:立法一处    发布时间:2018-01-23    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

按照《宁波市人民政府法制办公室政府规章项目公众意见采纳情况集中反馈办法》的要求,市法制办在修订《宁波市市区城市河道管理办法》(以下简称《办法》)的审理、论证过程中,广泛收集了公众意见和建议,并进行了汇总、研究和处理,现将公众意见采纳情况说明如下:

一、公众参与过程

修订《宁波市市区城市河道管理办法》是市政府2016年政府规章立法计划项目。2016年7月12日,市城管局负责起草《宁波市市区城市河道管理办法(修订草案送审稿)》并报市政府。市法制办按照立法程序的规定,将修订草案送审稿印发各区政府、市级有关部门征求书面意见,并赴有关市辖区召开了征求意见座谈会;8月份,修改形成修订草案征求意见稿,再次向各区政府、市级有关部门征求书面意见,同时在市政府门户网站和宁波政府法制信息网发布征求意见公告,广泛听取社会各界意见。10月份,市法制办根据各方意见,组织集体会审,研究讨论收集到的意见和建议,积极采纳合理化建议,并与市城管局、市规划局、市住建委、市环保局、市水利局、市交通运输委、市文广局等部门达成一致意见,修改形成《宁波市市区城市河道管理办法(修订草案)》。2017年3月14日市人民政府第93次常务会议审议通过修订草案,2018年1月12日市人民政府令第241号发布《宁波市市区城市河道管理办法》(以下简称《办法》),自2018年3月1日起施行。

二、主要意见和处理情况

(一)关于进一步明确市区城市河道范围的问题

征求到的意见:有意见认为,《宁波市市区城市河道管理办法》(市政府第173号令)第二条第二款规定:本办法所称的市区城市河道,是指东至世纪大道,南至杭甬高速,西至机场路,北至北外环路(其中江北片区向东拓展至江北区行政边界即宁波大学东侧)范围内除余姚江、奉化江、甬江以外的所有河道及其附属设施。这一规定与市区建成区逐年扩大的实际不相符,致使“四至”范围以外且属建成区以内的河道,没有达到城市河道的管理标准,影响管理效果。

处理情况:采纳。

分析认为:本《办法》的空间适用范围是市区,即“市六区”范围,以“四至”规定城市河道确实存在瑕疵,且市区范围内既有城市河道,也有非城市河道,除城市河道主管部门外,其他单位和个人都难以直观分清城市河道和非城市河道。因此,《办法》第三条第一款规定:本办法所称城市河道,是指市区行政区域建成区范围内,经市人民政府批准划归城市管理行政主管部门管理的河道及其设施,但不包括甬江、余姚江和奉化江及其设施。同时,该条第二款规定:城市河道的具体名录包括河道名称、起止点、河道长度,以及水域面积、主要功能等内容,由市城市管理行政主管部门会同市水利、交通运输等行政主管部门、有关市辖区人民政府协商提出,报市人民政府批准并公告。

(二)关于城市河道管理范围划定依据的问题

征求到的意见:有意见认为,城市河道管理范围涉及公民、法人和其他组织的权利义务,建议严格规范划定依据,不宜将城市河道绿地控制范围作为城市河道管理范围进行管理。

处理情况:采纳。

分析认为:《中华人民共和国河道管理条例》《浙江省河道管理条例》对划定河道管理范围的标准和主体都有明确的规定。《宁波市河道管理条例》结合本市河道的地理特征,在第十二条也明确规定,河道管理范围按照下列规定确定:有堤防的河道,管理范围为两岸堤防之间(含堤防)和堤防背水坡脚外五至十米的地带;无堤防的河道,已编制河道专业规划的,其河道管理范围为河道专业规划确定的控制范围;尚未编制河道专业规划的,其河道管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位到达的水域、滩地和行洪区。由此可见,城市河道管理范围的划定依据已由上位法作了规定,本《办法》不宜再行创设。因此,《办法》修正了原规章对城市河道管理范围的划定标准。第十条规定:城市河道管理范围应当按照《宁波市河道管理条例》的规定确定。同时规定,城市河道沿河绿地控制范围应当按照《宁波市城市绿化条例》的规定确定。并在第十一条规定:城市河道的具体管理范围由市人民政府批准并公布,市或者市辖区城市管理行政主管部门负责设置界桩和公告牌。公告牌应当载明城市河道名称、管理范围以及管理范围内禁止和限制行为等事项。由此,厘清城市河道管理范围与城市河道沿河绿地控制范围的关系,防止越权管理,维护公民合法权益。

(三)关于规范城市河道护岸整治要求的问题

征求到的意见:有意见认为,当前城市河道整治特别是护岸整治中,普遍采用硬化河岸的做法,表面上规整、好看,但实质上造成了水体与土壤及其生物环境的分离,不利于保护和建立丰富的河流生态系统。

处理意见:采纳。

分析认为:整治城市河道关系到河道功能的保持和发挥,关系到城市形象和历史风貌的保护,科学、有效地整治城市河道至关重要。针对城市河道整治中存在的不合理现象,应当通过立法予以引导和规范。因此,《办法》在规定城市河道整治的一般要求的基础上,对护岸整治作了新的规定。即:《办法》第十二条第一款规定:城市河道的整治,应当满足防洪排涝、蓄水调水、通航等要求,合理布置生态绿化、人文景观、休闲娱乐等设施,保护城市河道历史风貌,维持城市河道的自然形态,不得任意截弯取直,不得任意改变河道岸线,不得填堵、缩窄城市河道。第二款进一步规定:城市河道护岸整治应当采用自然、亲水、渗透等生态型的结构形式,发挥生态型护岸渗透自净、滞洪补枯、涵养水分等作用,避免水体与土壤及其生物环境相分离,保护和修复丰富的河流生态系统。同时,还在第十三条至第十八条对城市河道整治的具体行为作了规定。

(四)关于进一步厘清和规范危害城市河道行为的问题

征求到的意见:有意见认为,《宁波市市区城市河道管理办法》(市政府第173号令)第二十三条,将影响城市河道行洪安全的行为,与危害城市河道水质等环境的行为交织在一起,致使城市管理与环境保护管理边界不清,建议修改。

处理意见:采纳。

分析认为:城市河道是城市生态环境的组成部分,是城市行洪的通道,是水资源的载体,是水生物、陆生物相互依赖的纽带,在提供生物多样性等方面发挥着重要的作用,依据上位法的有关规定,厘清和规范城市河道管理范围内的相关义务十分必要。因此,《办法》第二十一条,以列举方式规定了在城市河道管理范围内的八类禁止行为,这些禁止行为都是属于可能影响城市河道行洪安全的行为。《办法》第二十二条,也以列举方式规定了在城市河道管理范围内的七类可能危害城市河道水体水质的禁止行为。其中,影响城市河道行洪安全的管理主体是城市管理部门;危害城市河道水体水质的管理主体是环境保护部门。

(五)关于涉河建设项目退让的问题

征集到的意见:有意见认为,应当删除送审稿关于“沿城市河道新建、改(扩)建项目与河道保护或者水工程运行管理无关的地上和地下工程建设项目,应当按照法律、法规的规定和控制性详细规划退让到位”和“因工程建设项目的需要确实难以退让到位的,城乡规划行政主管部门应当就退让条件征求城市管理行政主管部门的意见”的规定。理由是:《浙江省河道管理条例》第二十六条已禁止在河道管理范围内建设住宅、商业用房、办公用房、厂房等与河道保护和水工程运行管理无关的建筑物、构筑物。

处理情况:部分采纳。

分析认为:《浙江省河道管理条例》第二十六条确实有禁止规定,但如何保证该规定的落地,关键要在建设项目规划选址阶段进行规范。其主要手段就是在建设项目规划选址阶段,由城乡规划部门在核发选址意见书时明确退让距离,防止建设项目红线范围进入城市河道管理范围,所以,不采纳该建议。《办法》第三十条规定:沿城市河道新建、改(扩)建项目与河道保护或者水工程运行管理无关的地上和地下工程建设项目,应当按照法律、法规的规定和控制性详细规划退让到位。同时,采纳删除“因工程建设项目的需要确实难以退让到位的,城乡规划行政主管部门应当就退让条件征求城市管理行政主管部门的意见”的内容。理由是操作性不强,实践中可能因赋予管理部门过多的自由裁量权,而使《办法》第三十条的规定落空。

(六)关于禁止在城市河道管理范围内从事有关非经营行为的问题

征集到的意见:有意见认为,建议将《办法》第二十一条第六项修改为“利用船舶、船坞等水上设施侵占城市河道水域从事餐饮、娱乐、住宿等活动”,即删除该项“经营”两字。理由是:行政执法活动中,对“经营行为”与否的判定和取证比较困难,有些“非经营”同样对城市河道行洪造成影响,应当予以取缔。

处理情况:未采纳。

分析认为:《浙江省河道管理条例》第二十六条第六项规定:在河道管理范围内,禁止利用船舶、船坞等水上设施侵占城市河道水域从事餐饮、娱乐等经营活动。可见,省地方性法规限制从事“餐饮、娱乐等经营活动”,也就是允许从事“非经营性质”的活动。《办法》已经结合本市实际,将相关行为扩大到“住宿经营”,这属对餐饮、娱乐等活动的补充。假如,再扩大到限制“非经营”活动,则不仅突破了省地方性法规的规定,也在无法律、法规依据的情况下,减损了公民、法人和其他组织权利。所以,不予以采纳。

(七)关于加大对未经批准擅自填堵原有城市河道、沟汊行为的处罚问题

征求到的意见:有意见认为,《办法》第四十九条规定,未经批准擅自填堵原有城市河道、沟汊的,由城市管理行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施。建议增加一定数额的罚款处罚。

处理情况:未采纳。

分析认为:《办法》第三十六条第一款规定,任何单位和个人不得擅自填堵、覆盖城市河道。因此,第四十九条对未经批准擅自填堵原有城市河道、沟汊的行为,规定由城市管理行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施。其依据是:首先,《中华人民共和国防洪法》第三十四条第三款:城市建设不得擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤。确需填堵或者废除的,应当经城市人民政府批准;第五十九条规定:违反本法第三十四条规定,因城市建设擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的,城市人民政府应当责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施。其次,《宁波市河道管理条例》第二十五条规定:禁止擅自填堵、覆盖河道。因《中华人民共和国防洪法》、《宁波市河道管理条例》均未对擅自填堵、覆盖城市河道的行为设定罚款,所以,《办法》也不宜创设罚款,保持与上位法一致。


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