《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2017-12-31    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

为了解掌握《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》(市政府令第228号,以下简称《若干规定》)的执行情况,科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效,根据《2017年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》,20174月至9月,我办组织对《若干规定》进行了立法后评估,现形成评估报告如下:

一、评估背景和内容

201738日,市法制办印发《<宁波市居住房屋租赁管理若干规定>立法后评估实施方案》,要求对该《若干规定》开展立法后评估。本次评估内容具体包括八个方面:(一)学习、宣传和培训方面。对《若干规定》的学习、宣传情况;市级部门对各区县(市)的工作指导和监督情况。(二)相关制度的配套建立情况。包括人口综合信息、房产租赁等各类信息的共享利用情况;网格工作事项清单的建立情况;投诉举报制度的建立和实施情况;租赁合同备案制度的建立及实施情况;租赁合同登记备案信息系统的建立情况;区县(市)人民政府和有关部门其他配套制度的建立情况。(三)区县(市)人民政府及镇(乡)人民政府、街道办事处相关居住房屋租赁管理综合协调工作机构的确立及运行情况;考核和监督制度的建立和实施情况;房屋租赁管理相关规定纳入社区公约、村规民约及小区管理规约情况;镇(乡)人民政府、街道办事处在居住房屋租赁管理上的履职情况;电力管理部门和燃气管理部门对居住房屋用电、用气安全情况监督的履职情况。(四)部分条文的可操作性方面。1.第二条的适用范围设定是否合适?2.第十一条设置的五类不得作为居住房屋出租的情形是否合适?3.第十二条中设置的最小出租单位及人均最低租住面积,是否具有可操作性?4.第十二条第三款设置的不得出租供人员居住的非居住空间,是否可行?5.第十二条在农村房屋租赁管理中实施效果如何?如效果不佳,是否有好的意见和建议?6.第十三条的执行情况,出租人或房地产经纪机构是否已建立相关管理制度?7.第十六条第二款的执行情况。(五)《若干规定》第四条中的部门职责界定是否清晰;实施中,市和区县(市)相关监管部门职责分工落实以及配合情况如何。(六)《若干规定》中法律责任的设置是否合适。(七)《若干规定》施行以来,执法机关依据《若干规定》处理案件情况和行政相对人提起行政复议和行政诉讼的情况。(八)对《若干规定》的其他意见和建议。

二、评估基本过程和评估方式

《若干规定》立法后评估分为四个阶段:(一)准备阶段。评估实施单位在330日前成立本单位的评估小组,确定分管领导、具体联系处室和联系人员,制定相应的评估工作方案,并上报市法制办。(二)调研阶段。201741日起,市法制办会同市综治办、市住建委、市公安局开展调研,通过书面征求意见、召开座谈会和实地调研的形式,听取各区县(市)人民政府、相关管理部门、乡镇人民政府、街道办事处和部分相对人的意见和建议。(三)评估阶段。2017630日前,各区县(市)人民政府及市市场监管局、国土资源局、规划局、安全生产监督局、综合执法局提交自评报告。2017730日前,市住建委、市公安局按照前期调查研究和论证结果,对《若干规定》进行总体评估,形成评估报告并提交市法制办。(四)评价阶段。2017930日前,市法制办会同市综治办、市住建委、市公安局对评估报告进行修改、完善,并报市政府。

立法后评估的评价方式:通过书面、座谈会、实地调研、论证等方式进行,采用文字描述的方法为主,以量化分析为辅,分析资料和数据。

三、《若干规定》的立法目的实现情况

《若干规定》于201616日经市人民政府第73次常务会议审议通过,同年31日起施行。《若干规定》在制定时立足于宁波实际,具有较强的针对性和可操作性,立法技术概念界定准确,条款表述简洁明了、用语规范。《若干规定》的结构划分较为合理,从明确居住房屋出租人、承租人等主体责任,到细化不同主体的责任内容,再到职能部门的监管与服务,整部规章逻辑结构清晰,形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体。

总体而言,《若干规定》作为本市居住房屋租赁管理的主要法律依据之一,在施行过程中,按照政府统一领导、部门依法监管、业主全面负责、公民积极参与的原则,有关部门和各区县(市)人民政府依据《若干规定》开展了多形式的工作,取得了良好的社会效果。

(一)学习、宣传和培训工作开展情况。《若干规定》施行以来,市和区县(市)两级政府的相关部门都组织了相关的学习、宣传和培训工作。其中,市消防支队开展群租房相关消防宣传活动520余次,发放宣传资料21万余份,受益人群数超过10余万人;还进入高新区、余姚、慈溪等有代表性的群租房整治地区拍摄整治专题节目,联合市级主流媒体对火灾隐患进行曝光,并对曝光单位进行跟踪回访,发挥媒体的舆论导向作用;印制10万余份《出租房消防安全漫画读本》和《出租房消防安全宣传挂图》,通过上门宣传、定点宣传、宣传车流动宣传等方式,分发给出租房房东、租户,切实增强其消防安全意识。市住建委会同市房地产业协会,聘请资深的房地产经纪人员、房地产经纪行业管理人员,先后九批次对全市2350余名房地产经纪从业人员组织学习房屋租赁、房地产政策法规等知识。海曙区把《若干规定》主要条款的内容以动漫的形式制作了8套宣传展板、340套宣传海报,其中宣传展板由各街道在各个社区轮流展示,宣传海报张贴在各社区平安宣传橱窗内,宣传手册由各社区发放给辖区居民家庭。全区累计发放出租房整治宣传手册、告知书、公开信等12万余份,建立社区的业主微信群300余个,推送宣传普法短信3000余条。

(二)相关配套制度建立情况。《若干规定》施行以来,为配合该规章的实施,市级部门和各区县(市)人民政府相继出台了配套制度。市公安局于20164月底下发了《宁波市公安局实施〈宁波市居住房屋租赁管理若干规定〉操作规程(试行)》,明确公安机关对居住房屋出租消防、治安和出租登记的管理职责,细化出租登记流程、日常巡查和违法违规处罚等内容,特别是规定派出所在居住房屋出租登记后3个工作日内入户检查,对出租房屋的入户访查、对房产中介及物业企业的走访,每月不少于1次,进一步提升了依法监管、依法行政水平。市住建委于20171月发布了《宁波市城镇房屋租赁合同备案管理办法(试行)》,结合我市工作实际对房屋租赁合同的备案程序、备案形式、备案审查等内容进行了优化和调整,并在全大市统一的宁波市房产市场监管服务平台上搭建了房屋租赁合同备案信息系统,加强与有关部门的信息互通共享,为群众提供便捷的租赁合同备案服务。至201710月,全市共有1784件租赁合同进行备案。此外,市住建委会同市市场监管局根据《若干规定》的要求,对《存量房屋租赁中介合同》等示范合同文本进行了修改完善,在示范文本中明确不得将房屋用于群租,并增加了房屋主体承重结构、合理使用年限和房屋结构改造情况等事项的说明条款。同时,为了加强房屋租赁合同等示范文本的宣传和推广,市住建委在本部门官网上设置了合同示范文本下载功能以供租赁各方使用,鼓励租赁当事人和房地产经纪机构使用合同示范文本。

(三)多种管理模式创新,管理效果较为良好。《若干规定》施行以来,各区县(市)人民政府采取多种模式加强对出租房屋的管理,取得较好的社会效果。鄞州区充分发挥业委会作用,指导建立小区管理制度,将群租房禁止事项列入社区居民公约、纳入自治范围。通过分发整治行动宣传资料、房东和承租人权利义务告知书,悬挂整治标语、横幅,制发统一的责令整改通知书等,努力营造居民支持、各方参与,房东自愿整改、租户理解配合的良好氛围。同时还建立了由公安、住建、市场监管等部门和属地街道共同参与的集中办公制度,对到期拒不整改的涉案群租房屋,探索建立了六种整治模式。慈溪市在居住房屋人员信息登记方面,组织发动流动人口协管员,依靠社区(村)及基层社会力量,按照“街不漏巷、巷不漏房、房不漏户、户不漏人”的要求,对辖区流动人口开展“地毯式”入户排查。依托流动人口管理信息系统、城乡社区警务“e超市”及“流管通”等科技手段,将流动人口和出租房屋消防、治安安全状况实时录入系统,进一步摸清当地流动人口、出租房屋基本底数,准确采集流动人口服务处所、从事职业、居住时间、居住事由、手机号码等动态信息,了解掌握流动人口同住人员以及群租房、酒店式(单身)公寓、利用网络平台提供“日租”的房屋等基本情况,确保流动人口居住登记率、居住登记信息准确率、居住出租房屋登记率分别达到90%90%95%以上。

(四)以《若干规定》施行为契机,综合运用相关法律法规加强出租房屋安全管理。市公安局积极开展对存在消防、治安安全隐患及可能发生案(事)件居住出租房屋的排查整治,对发现存在安全隐患、违法行为突出、属于公安管理职责的出租房,及时督促整改,拒不整改的,严格依法查处;对属于其他职能部门查处的违法行为,以派出所为单位汇总后及时书面抄告有关部门。全市公安机关累计排查出租房114万间,掌握违反消防安全要求的出租房12.9万间,违反《若干规定》相关要求的出租房1.5万间,抄告移送其他部门违法出租房1.4万间。对属公安机关职责范围的违法出租房,共发放责令改正通知书1.7万份,处罚73起、罚款2.5万元、拘留6人、临时查封10起。象山县按照《若干规定》,集中对居室分隔搭建、非居住空间住人、居住人员(除未成年人外)人均租住建筑面积低于10平方米的出租行为及集中出租房屋达10间及以上、或居住使用人达15人以上且未履行管理职责的出租人,督促当事人按期整改;逾期不改的,依法予以处罚。截至20161030日,排摸出租房屋17600间,累计发放整改通知书372份。

四、《若干规定》的绩效评估及需要进一步完善的内容

(一)合法性与合理性方面

总体而言,《若干规定》的立法质量较好,立法目的明确,制度设计合理。《若干规定》针对居住房屋管理部门多头,管理职责不清的问题,在第三条至第八条对各级人民政府及政府相关部门的职责做了明确,对统一政务信息平台的建立、部门具体职责界定、联合执法制度的建立、网格化管理制度及相关考核、监督制度的建立、统一投诉举报制度的建立、信息排查收集报送制度的建立等内容分别作了规定。这一制度的设立为居住房屋的管理提供了较好的依据。此外,《若干规定》还针对本市居住房屋租赁管理中存在的难点问题,专门对居住房屋租赁的具体要求、居住房屋管理中相对人的义务作了规定。尤其是《若干规定》第十二条第二款对人均租住房屋建筑面积最低标准做了规定,该规定改变了2015716日出台的浙江省地方标准《居住出租房消防安全基本要求》(DB 33/T 9762015)中出租房的每个居室人均使用面积不得少于4平方米的规定,以建筑面积作为认定标准,更为合理,也更易操作,避免了执法认定难题。

但《若干规定》在施行一年半的时间内,也发现了一些问题。主要包括:1.《若干规定》第十条明确了电力管理部门和燃气管理部门的职责,但这些职责部分归属于电力企业和燃气企业;2.《浙江省房屋使用安全管理条例》已于201791日起施行,该条例中对出租房屋提出了新的要求,对出租人的义务作了新的要求,如规定“房屋转让或者出租时,房屋转让人、出租人应当将房屋建筑主体和承重结构的拆除、变动情况告知受让人或者承租人”“出租未依法取得建筑工程施工许可证的农(居)民自建住宅房屋给他人居住的,应当在从事出租前委托房屋安全鉴定”等,这些内容需要在《若干规定》中进行进一步完善;3.由于《若干规定》属于政府规章,鉴于《立法法》第八十二条第六款规定,“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”规章中的部分条款如对居住房屋租赁条件的要求、对出租人义务的规定等是否属于增加相对人义务的规范,实践中存在较大的争议。

(二)可行性和操作性方面

《若干规定》施行一年半来,在居住房屋租赁管理中起到了较为重要的作用,尤其对明确部门职责,减少群租现象起到了积极的作用,较好地解决了多年来本市因群租引起投诉导致的部门间相互推诿、相互扯皮的问题,条文设置具有较强的可行性和操作性。在明确职责这一内容上,《若干规定》用将近三分之一的篇幅用于说明该事项(总共条文二十五条,其中第三条至第十条共八个条文,对各级人民政府及政府相关部门、街道办事处、社区居民居委会、村民委员会等的职责做了明确),在规章的制定中较为少见,实践证明也较为有效。此外,《若干规定》针对本市房屋出租中较为普遍的群租问题、转租问题、合同备案问题、中介机构违规居间代理房屋出租问题等都作了较为针对性的规定。

但《若干规定》在施行过程中,在可行性和操作性方面仍存在一定的问题,主要包括:1.《若干规定》第十一条对五类不得作为居住房屋出租的情形进行了规定,且明确了认定部门,但部分情形的表述过于笼统,操作性不强。如关于危险房屋不得出租的相关表述,按照《危险房屋鉴定标准》(JGJ125-2016)的相关规定,房屋危险性鉴定,其等级评定为ABCD四个等级。A级和B级一般仍能满足安全使用要求。第十一条第一款第三项笼统规定为危险房屋,实践中较难执行,建议明确C级和D级的危险房屋为不得出租的情形,便于执行。2.《若干规定》第十二条虽然对“除未成年人外,居住人员人均租住房屋建筑面积低于10平方米的”等出租行为有禁止性规定,较好地解决了城市房屋中群租现象认定这一难点问题,但由于我市85%的出租房屋分布在农村区域,这些集体土地上的房屋大多没有房产证,公安机关仅凭房屋租赁合同,难以对出租房屋建筑面积做出准确判定,处罚缺乏有力依据支撑,难以令当事人信服。《若干规定》中相应制度设置更适合城市房屋出租的管理,对农村房屋的出租管理缺乏针对性的条款。3.《若干规定》第十二条明确了居住房屋内的居室不得分隔搭建后出租,并规定非居住空间不得出租供人员居住;这条规定设置之初立意较好,试图解决群租房屋中任意分隔的现象,但在实际执行中,操作较差。在评估中,市公安局提出,由于其较难取得原始设计图纸,因此在执法过程中很难对“原始设计”予以认定,更何况农村房屋很多存在无规划、无图纸、无房产证的现象,执法非常困难。关于分隔搭建后租赁这一表述,同样存在前述原因。现有的城市住宅交付时多为框架结构,一般都是业主接收后自行分隔,而农村房屋的分隔更是都由业主自行确定。因执法难度大,《若干规定》施行至今,全市无一例依据该条规定作出的行政处罚。

(三)针对性和前瞻性方面

我市有流动人口400多万,出租房屋成为解决大多数流动人口居住问题的主要方式,由于租赁双方行为不规范,特别是由群租引发的治安、消防和噪声扰民现象比较突出,《若干规定》坚持问题导向,集中梳理了当时我市出租房屋中面临的主要问题,分别就治理群租涉及的相关主体责任的落实、政府部门的监管职责、群租标准的认定等若干热点问题作出规定,条文数量不多,针对性较强,施行一年多来,社会效果良好。但这一年半来社会上的租赁形式发展较快,国家层面针对房屋租赁市场出台了不少新的政策,为此,《若干规定》在相关制度建设方面需要进一步适应形势,重点建议增加以下三方面的内容:

1.对工业、商业用房改建成公寓楼的现象予以规范。本市各区县(市)普遍存在工业、商业用房改建成公寓楼对外出租的情况,这些房屋的改建大多未经相应的许可程序,如果严格遵循法定改建程序,依法取得许可的难度较大。截止今年8月底,宁波全市共有1022幢工业用房、460幢商业用房及其他房屋共计1648幢已改建成流动人口集中租赁公寓,涉及出租房间79722间、入住流动人口111989人。这些利用工业、商业用房改建成公寓楼对外出租,客观上改善了流动人口的居住条件,避免了流动人口租用散建违法建筑和危险房屋的情形,同时,通过集中居住和管理,也有利于加强社会治安管理。但从依法行政的角度看,这些改建公寓楼存在一定的合法性问题,涉及规划审批、消防审核等方面。如何解决这些法律问题,实践中难度较大。在评估中,市公安局、市住建委及多个区县(市)相关部门都建议,规章可以对改建审批手续简化等内容予以规范,以使这些合理不合法的房屋得以存续,并纳入法制化管理的轨道。

2.“租购同权”政策下的制度完善。今年7月,住建部等九部委下发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》,选取了广州、深圳、南京、杭州等12个城市作为首批开展住房租赁试点的单位,明确购租并举,租售同权。随后,国土部、住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,确定北京、上海、南京、杭州等13个城市进行集体建设用地建设租赁住房试点。目前,国家也正在抓紧制定《住房租赁管理条例》,据悉,该条例将对租赁行为各方权责进行认定,对政府公共租赁平台建设与监管、住房租赁企业的房屋建设标准、装修设施标准和价格标准等方面予以规范,同时从税收、融资等方面对租赁企业予以支持。建议《若干规定》修改完善过程中可以与“租购同权”新政作前瞻性对接,为后续相关配套政策出台作铺垫。

3.互联网时代的租赁市场构筑。2017927日,全国首个智慧住房租赁监管服务平台——杭州市住房租赁监管服务平台上线试运行。该平台运用大数据监管与开放式服务并举的方式,充分利用阿里巴巴的大数据、线上交易、评价系统及蚂蚁金服的网上支付、芝麻信用体系等技术,实现了供应主体、租赁合同网签、评价信用体系租赁环节的全覆盖;长租公寓、开发企业自持房源、中介居间代理房源、个人出租房源的全纳入;企业、人员、房源、评价、信用等信息的全共享,有效解决了租赁市场中房源信息不实、租赁关系不稳定等问题。建议《若干规定》在修改完善中,借鉴外地先进经验,突出“互联网+”模式在房屋租赁市场中的有效运用,解决目前租赁市场存在的信息不对称、政府部门监管难度较大等问题。

(四)绩效评估的其他方面

1.居住房屋租赁管理组织机构的落实。《若干规定》第三条中虽然明确了区县(市)人民政府以及镇(乡)人民政府、街道办事处应当设立或者明确居住房屋租赁管理综合协调工作机构,将居住房屋租赁管理纳入目标管理责任制。但在评估中发现,各地的居住房屋租赁管理综合协调工作机构大多没有落实。由于群租房现象涉及流动人口、经营者、房屋中介、物业等多个管理对象,从管理职责上看,涉及公安、住房与城乡建设、综合行政执法、安全生产监督、国土资源、规划等多个部门,在执法过程,部门之间的配合协调尤为重要,这也是当时立法之初设置综合协调工作机构的初衷。设立或者明确专门的居住房屋租赁管理综合协调工作机构有利于该项工作的更好开展,尤其是针对一些职能交叉的事项或者需要部门协同配合的事项,更需专门的综合协调工作机构来协调。《若干规定》的顺利出台与制定过程中市综治办的全力配合密不可分,其客观上承担了居住房屋租赁管理综合协调工作机构一职。因此,为确保居住房屋租赁管理工作顺利开展, 设立或者明确居住房屋租赁管理综合协调工作机构尤为重要。

2.与其他相关法规规章规定的协调。(1)与《浙江省消防条例》中部分条款的衔接。2016527日修订的《浙江省消防条例》明确,对不符合消防安全要求的房屋进行管理的主体除了公安机关消防机构外,还有派出所。《若干规定》第十九条第三款的规定与其表述不一致。(2)与《浙江省居住出租房屋消防安全要求》(浙公办〔2017144号)的衔接。该文件系省公安厅根据《浙江省消防条例》第二十六条第一款的规定的制定,确定了出租后用作或者兼用作居住的房屋应当达到的消防安全要求,文件于2017630日发布,自81日起施行。该文件中规定的出租房屋中人均最低居住面积的标准与《若干规定》不一致。此外,该文件中明确了《浙江省消防条例》第二十六条第一款中“居住人数较多的出租房屋”的定义,与《若干规定》第十三条中的“集中出租房屋供他人居住”也不完全一致。由此导致依据《若干规定》第十二条、第十三条所设置的法律责任条款第二十条、第二十一条可能在适用上与《浙江省消防条例》第五十八条构成不一致。(3)与住建部《商品房屋租赁管理办法》第二十一条规定的衔接。住建部《商品房屋租赁管理办法》第二十一条规定,违反本办法第六条规定的(即房屋不得出租的情形),由直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门责令限期改正,对没有违法所得的,可处以五千元以下罚款;对有违法所得的,可以处以违法所得一倍以上三倍以下,但不超过三万元的罚款。《若干规定》在制定之初,考虑到在执法中对是否有违法所得较难认定,且有不少承租人支付租金不是以现金方式,而是以劳务、实物等其他变相支付租金的形式,无法具体计算出违法所得,为了便于实际操作,在第十九条第一款的法律责任设置上,确定了具体的数额罚款,更有利于执行。但实际操作中,由于对同一违法行为,住建部的规章和市政府的规章罚款幅度不一,具体如何适用,可能在实践中导致执法不一,容易引起争议。

四、评估的结论建议

对《若干规定》开展立法质量评估,是提高立法工作质量的一次有益探索,有利于进一步提高立法工作水平,推进科学立法,民主立法。通过这次评估,我们的结论意见是:(一)《若干规定》在指导思想、立法原则及制度设计等多个方面,符合制定时相关法律、法规规定,具有较强的操作性。(二)考虑到对居住房屋租赁条件的要求、对出租人义务的规定等内容由地方性法规规定更为适宜,且修订后的新《浙江省消防条例》及其配套的《浙江省居住出租房屋消防安全要求》已相继出台,“租售同权”“互联网+”等房屋租赁形势不断发展,制定地方性法规的条件已基本具备,建议由市住建委会同市公安局开展对该项目的立法调研,并适时建议市人大常委会将该项目列入地方性法规调研或制定项目。(三)区县(市)人民政府以及镇(乡)人民政府、街道办事处应当依据《若干规定》的相关要求,设立或者明确居住房屋租赁管理综合协调工作机构,并将居住房屋租赁管理纳入目标管理责任制。(四)市公安局、住建委等政府有关部门应当加强日常工作协作,及时建立完善信息共享机制和投诉举报联动处理机制,共同做好出租房屋租赁管理工作。

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