《宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2017-12-31    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

根据《2017年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》,20174月至8月,我办组织对《宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定》(市政府令第164号,以下简称《规定》)进行了立法后评估,现形成评估报告如下:

一、评估背景和内容

《规定》自200971日起施行至今已逾八年,符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。201738日,市法制办印发《宁波市高层多业主建筑消防安全管理规定》立法后评估实施方案,要求对《规定》开展立法后评估。本次评估内容具体包括四大方面:(一)合法性方面。《规定》与《浙江省消防条例》等法规是否存在相抵触之处?(二)实施绩效方面。1.学习、宣传和培训和配套制度方面。《规定》发布后,政府有关监督管理部门组织学习、宣传培训的情况以及是否出台了相关配套制度。2.《规定》施行以来,我市高层多业主建筑消防事故发生情况;高层多业主建筑日常消防监督管理、年度应急演练组织情况;被列为消防安全重点单位的相关情况等。3.第七条规定的统一管理制度实施情况;业主自行统一管理与委托统一管理的比例;委托统一管理中存在哪些问题?4.第三章规定的消防安全管理相关规定落实情况,如统一管理单位定期检查维护消防设施,避难救生设施配备情况等情况。5.第四章中部门监管制度的建立和落实情况,部门之间的协作配合情况。(三)《规定》设置的禁止性行为,现有法律法规等已有法律责任规定是否足以适用?(四)对《规定》的其他意见和建议。

二、评估基本过程和评估方式

《规定》立法后评估分为四个阶段:(一)准备阶段。评估实施单位于330日前成立本单位的评估小组,确定分管领导、具体联系处室和联系人员,制定相应的评估工作方案,并上报市法制办。(二)调研阶段。201741日起,市法制办会同市公安局、市住建委开展调研,通过召开座谈会和实地调研的形式,听取各区县(市)人民政府、相关管理部门、乡镇人民政府、街道办事处和部分相对人的意见和建议。(三)评估阶段。2017630日前,各区县(市)人民政府及市市场监管局、规划局、安全生产监督局、综合执法局提交自评报告。2017730日前,市公安局、市住建委按照前期调查研究和论证结果,对《规定》进行总体评估,并撰写评估报告并提交市法制办。(四)评价阶段。2017930日前,市法制办会同市公安局、市住建委对评估报告进行修改、完善,并报市政府。

立法后评估的评价方式:通过书面、座谈会、实地调研、论证等方式进行,采用文字描述的方法为主,以量化分析为辅,分析资料和数据。

三、《规定》立法目标实现情况

《规定》于2009427日经市人民政府第53次常务会议审议通过,同年71日起施行。《规定》在制定时立足于宁波实际,具有较强的针对性和可操作性,立法技术概念界定准确,条款表述简洁明了、用语规范。《规定》的结构划分较为合理,从明确消防安全责任主体,到细化不同主体的责任内容,再到职能部门的监管与服务,整部规章逻辑结构清晰,形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体。

总体而言,《规定》是我市对高层多业主建筑消防安全进行管理的法律依据,按照政府统一领导、部门依法监管、业主全面负责、公民积极参与的原则,建立健全了社会化的消防工作网络,是落实高层多业主建筑消防安全责任的有力武器,取得了一定的社会效果。

(一)积极开展宣传,营造规章实施的良好氛围。《规定》施行后,各级政府、公安消防部门普遍重视对《规定》的宣传贯彻,开展了规章解读、学习培训等活动,通过广播、电视、网络等媒体,采取多种形式进行宣传。如鄞州区在2016年就举行各类消防培训320次,参加人员近1万余人次;宁海县还结合消防安全星级学校评比活动,组织教师、学生开展消防宣传活动,切实起到“教育一个学生、带动一个家庭、影响整个社会”的作用。

(二)加强了专项治理,确保高层建筑消防安全。据不完全统计,全市现共有高层建筑5909幢,其中多业主公共建筑为558幢,住宅建筑4886幢。有277幢高层公共建筑被列为消防安全重点单位。《规定》施行以来,各地公安机关消防机构加强针对高层建筑的专项治理,确保消防安全。一是加大消防日常检查力度,建立建筑消防设施档案,督促所有设有自动消防设施的单位与有资质的消防设施安装、检测公司签订维护保养协议,落实每年全面检测一次的要求。象山等地还按照《规定》要求,指导统一管理单位每半年组织一次建筑消防安全应急救援演练。二是全面摸排,加大重大火灾隐患整治力度。自《规定》施行以来,全市共有41幢高层多业主建筑被挂牌为重大火灾隐患。市消防支队出台了全市高层建筑消防安全专项整治工作方案,对辖区内所有投入使用的高层民用建筑进行排查摸底,并进行登记造册,全面掌握建筑层数、建筑性质、使用功能、责任单位、管理单位等基本信息。同时,公安机关消防机构按照“边排查、边整治”的原则,针对消防管理、消防设施、灭火救援条件等内容开展检查,重点打击消防设施损坏、疏散通道、安全出口不畅、消控室值班制度不落实等违法行为,对违法主体有明确行业主管部门或上级管理机构的,及时反馈检查及处罚情况。三是夯实社会基础,有效落实消防安全责任。《规定》施行以来,公安机关消防机构加大对物业等统一管理单位的指导检查力度,对消防控制室、消防设施等进行重点检查,基本建立了“组织体系完整、岗位职责明确、档案统一规范、检查整改到位、设施齐全完好、演练贴近实战、培训初见成效、能力建设达标”的良好机制。

四、《规定》的绩效评估及需进一步完善的内容

(一)合法性与合理性方面

总体而言,《规定》的立法质量较好,立法目的明确,制度设计合理,符合当时所依据的相关法律法规的规定。但由于《规定》制定日期较早,其所需依据的直接上位法《浙江省消防条例》于2010528日发布,并在2016527日进行了修订。此外,省政府制定的规章《浙江省高层建筑消防安全管理规定》和新的《建筑设计防火规范》(GB50016-2014)也分别于201371日和 201551日起施行,《办法》中的部分条款,如第七条对统一管理单位的设置要求、第二十六条强制措施的采取主体及情形、第二十七条的重大火险隐患建筑公布、第二十八条经费筹集的规定等已与上位法相抵触或不相适应,有必要结合上位法的规定,对《规定》内容作较大幅度的调整。

此外,从合理性看,《规定》部分制度的设置,存在一些问题。评估中反映比较多是统一管理单位的职责问题。第十一条对统一管理单位的建筑消防安全管理责任的界定上,要求其确保公共消防设施完好有效。由于确保公共消防设施完好有效不仅仅取决统一管理单位的责任心和工作能力,还需要设施出现质量问题时维修资金能予以保障。部分物业服务企业和基层消防管理部门反映,目前高层建筑公共消防设施的完好有效率非常低,维修资金筹集比较困难,个别小区消防设施整改维修虽然在推进,但存在政府负担过大、资金来源单一等问题,不足以复制和推广,且由于物业服务合同中一般未对消防设施、设备的维护管理单独作出约定(仅把其作为共用设施、设备维护的一部分),导致物业服务企业对消防设施、设备的维护责任不清晰。一概要求由统一管理单位确保公共消防设施完好有效缺乏合理性,也缺少实施的可行性。要解决这一问题,建议《规定》从四个方面加以改进:一是对业主、统一管理单位等主体的职责进行细化,对业主委托物业服务企业等统一管理单位实行统一管理的,要求对相关消防维护的义务在合同中单独予以明确;市住建委可以在前期物业合同及物业合同的示范文本中对该内容专门予以明确。二是对高层建筑公共消防设施设备的验收作出具有操作性的规定,明确开发建设单位和接收单位的责任。在评估中发现,由于建筑公共消防设施设备一般设置在隐蔽部位或自有建筑外的公共部位,业主收房时几乎无法对该设施或设备进行验收,且民用高层多业主建筑竣工时,均由开发商自行验收后报消防部门备案,消防部门实施抽查。个别开发商利用抽查的漏洞,不按标准建设高层建筑的消防设施,且部分物业服务企业未参与到消防设施的前期建设,在开发商移交时对消防设施的情况了解不够,消防设施、设备的保修期一般只有2年,由此造成许多小区的消防设施在移交后短时间内即丧失功能或存在缺陷,往往无法使用,且已在保修期以外,不属于建设单位的保修义务范围。另外,前期物业管理单位系开发商选定,或与开发商同属一家公司等情况,导致物业企业对消防设施的“先天隐患”检查不严,一些高层建筑的消防设施存在“胎里病”,设施完好率或者使用寿命存在严重问题。特别是宁波属于软土地基,路面不均匀沉降情况较为突出,消防管线断裂后失修失管现象比较严重,消防栓不出水问题较为普遍,对这些设施设备由于建设质量原因如一味要求业主承担,不具合理性。《规定》有必要对消防设施、设备验收、移交等环节作出细化,使建设单位、物业服务企业等单位的责任更为清晰。三是修改对资金筹集及分摊的相关规定,使其更具可执行性。虽然《浙江省消防条例》第三十四条和《规定》第二十八条明确了建筑公共消防设施设备维修、检测、更新或改造所需经费的来源,即保修期内由建设单位承担,保修期满后,设立专项维修资金的,由业主按照约定承担;没有约定或者约定不明确的,由业主按照专有部分占建筑物总面积的比例确定。按照《宁波市物业专项维修资金管理办法》(宁波市人民政府令第182号)规定,动用物业专项维修资金需要经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意,实践中达到这一同意票数非常困难。为此,建议《规定》对建筑公共消防设施设备的维修费用作出更具可操作性的规定,或者在《宁波市物业专项维修资金管理办法》的修订中,将建筑公共消防设施设备的维修资金的建立和动用作出专门规定。四是对统一维护责任单位的管理维护职责予以进一步细化,既要具有合理性又要具有可操作性,避免在实践中由于职责不明确而导致互相推诿,造成责任管理缺失。

(二)可行性和操作性方面

《规定》在当时发挥了较为重要的作用,也具有较强的可行性和可操作性,但从近年的实施情况看,部分条文在可行性和可操作性方面存在一些问题,主要包括:

1.关于适用范围。在评估中,发现存在三方面的问题。一是《规定》未明确适用范围,在实践中,一般认为,其适用范围应当为宁波市行政区域,既包括国有土地上的房屋也包括集体土地上的房屋,但从立法技术考虑,仍建议修改完善中应增加该部分内容。二是由于不少物业小区既有高层建筑又包括中低层建筑,而公共消防设施设备在实践中同时为高层建筑和中低层建筑共同所有,且随着社会经济的发展,现阶段不少中低层建筑的消防设施设备的配备也与高层建筑大致相仿,将高层建筑单独列出来不利于统一管理。三是根据《建筑设计防火规范》(GB50016-2014),新的分类规定将建筑高度大于27米的住宅建筑均列为高层建筑,《规定》的表述与其不一致。

2.关于多部门联动机制的建立。高层多业主建筑中引起消防问题的情况比较复杂,如房屋出租过程中被违法改造、公共消防通道被占用、楼梯间杂物堆放等,仅凭消防部门难以实施有效执法,导致与此相关的消防安全隐患处理存在困难。评估中发现,消防通道和消防登高面被占用问题较为普遍,产生这一问题的原因,既有统一管理单位对消防通道和消防登高面分布情况掌握不清,管理不到位的问题,也存在停车位设置不足、停车困难,而有关部门对物业小区内道路监管力度不够等问题,还由于规划设计的原因,个别小区交付时消防通道就不符合要求;实践中,由于执法涉及部门较多,互相推诿的情形也时有发生。在评估中,一些物业服务企业和社区代表反映,发现问题不知具体向何部门投诉。基于这些问题,我们建议《规定》在修改完善中,可以作如下四方面的规定:(1)对部门的职责更为明确,可以设置统一的举报投诉制度,便于公众投诉,同时按照《浙江省消防条例》的相关要求,强化并明确公安机关消防机构、街道办事处、乡镇人民政府、公安派出所等单位在履行消防检查和消防执法方面的作用;(2)将消防安全管理纳入网格化管理工作,设置网格工作事项清单,明确相关职能部门以及乡镇人民政府、街道办事处的职责分工、信息收集报送、处置流程时限以及监管边界界定等事项。考虑到《浙江省消防条例》第五十三条已明确了乡镇人民政府、街道办事处在消防安全管理中的职责,且规定公安机关消防机构可以委托乡镇、街道符合条件的组织,对违反消防安全管理的行为依法实施行政处罚,建议《规定》的修改中可以依据该条文,对乡镇人民政府、街道办事处的职责予以细化,便于其开展属地化管理;(3)明确市和区县(市)人民政府可以根据实际需要,组织公安、住房和城乡建设、综合执法等有关行政主管部门建立联合办公、联合执法制度。(4)对一些小区内消防通道、消防登高面被占用停车的情形,公安机关消防机构和公安机关交警部门可以开展联动机制、共同执法,对一些多次违法的车辆可以采取扣分等措施。

3.关于法律责任的设置。《规定》第五章虽然为法律责任章节,但四个条文主要是转致规定,并未新设具体的法律责任。由于《规定》的条文设置中有不少禁止性行为,但缺乏相应的法律责任条款。如第二十条明确了八大类禁止行为,这其中部分禁止行为确无相应法律、法规的处罚条款。该条第六项规定,禁止在建筑内储存罐(瓶)装液化石油气。对这一实践中经常发生,且容易引起消防隐患的行为,现有的省市燃气管理相关法规中缺乏对此处罚的规定,作为燃气主管部门的城管局无法依据燃气管理相关法规对此违法行为予以处罚,而本《规定》也无相应的处罚条款,从而导致条文虚设、执法落空。另外,《规定》第三十一条规定,单位和个人违反本规定有不履行消防安全管理责任或者影响建筑消防安全行为的,由公安机关消防机构责令改正。该条规定明显畸轻,建议根据《消防法》和《浙江省消防条例》等规定,细分相关行为,依法分别设置罚款等行政处罚规定,使其更具操作性。

(三)针对性和前瞻性方面

《规定》制定时间较早,在当时属于国内较早的一部专门针对高层建筑消防安全方面的规定,为加强本市高层多业主建筑消防安全管理、落实消防安全责任、预防和减少火灾起到了积极的作用。《规定》对消防安全的责任人、责任要求、消防安全设施维修改造资金分摊、部门监管职责的界定等内容作了规定,具有较强的针对性。但由于近年来经济社会发展较快,《规定》在相关制度建设方面需进一步适应形势,建议增加以下四方面内容:

一是对智慧消防等新技术应用及第三方服务等适应消防新形势的规定在条文中加以引导或明确。随着科技技术的发展,智慧消防等理念逐渐普及,物联网、人工智能、虚拟现实、移动互联网+等新技术,配合大数据云计算平台、火警智能研判等专业应用,从而实现高层建筑消防的智能化。现有的《规定》第十五条、第十六条的内容过于简单,且部分规定操作性不强。如第十五条中的消防控制室的专人持证上岗值班制度,在评估中发现,不少物业服务企业存在因考证费用高、持证人员流动快导致有时难以维持符合条件的持证人员上岗的问题,因此,有必要在《规定》中增加推广智慧消防技术的相关内容,鼓励业主或统一管理单位对消防设施进行智能化改造,从而提高消防工作效率。同时,也可以考虑对自动消防系统操作岗位实行服务外包,培育机构专门从事相关专业人员的服务派遣工作,解决物业服务企业持证人员流动快的矛盾。

二是增加专业消防技术服务机构作为统一管理单位的相关鼓励、促进条款。《规定》第七条明确,业主可以自行统一管理,也可以委托物业服务企业或专业消防技术服务机构统一管理建筑公共消防安全工作。但是,由于专业消防技术服务市场不健全以及物业服务企业节约成本等因素,目前我市统一管理单位90%以上为物业服务企业或业主委员会,委托专业消防技术服务机构进行统一管理的高层多业主建筑寥寥无几。而物业服务企业等作为管理主体,存在着专业技术人员缺乏、持证人员流动快等问题。《规定》可以授权公安、住建等主管部门出台相关的制度,对专业消防技术服务机构的培育和引入等予以引导。

三是增加信用监管的内容。高层多业主建筑消防违法行为涉及的主体比较广,既包括作为统一管理单位的物业服务企业、专业消防技术服务机构等,也包括广大的业主及高层多业主建筑内的经营企业,对违法行为,单一的罚款措施较难实施,执法效果不明显,在日常监管中,作为统一管理单位的物业服务企业、专业消防技术服务机构等对业主违反消防安全的管理措施不多,执法依据不足;与此同时,业主对作为统一管理单位的物业服务企业、专业消防技术服务机构等是否有效实施管理的监督制约手段也相对较少,只能通过不交、少交物业费等进行制约。为此,《规定》有必要引入信用监管制度,就建立健全消防信用信息征集记录、分析评定、对外公布和综合管理制度等作出规定。

四是增加保险的内容。《浙江省消防条例》第三十五条对公众聚集场所投保火灾公众责任保险作了规定,但未对普通的高层多业主建筑保险作出相关规定。考虑到消防安全责任不仅是政府责任,更是社会责任。为应对消防专业技术力量不足,物业服务企业等统一管理单位消防专业人员欠缺等状况,建议参照本市已试点的电梯管理、危旧房屋管理中的“保险+”模式,探索引入保险机制进行全过程管理,既发挥保险传统的赔付功能,又可以在提早介入、化解风险方面发挥积极作用。对此,政府可以出台相应的鼓励措施。

五、评估的结论建议

对《规定》开展立法质量评估,是提高立法工作质量的一次有益探索,有利于进一步提高立法工作水平,推进科学立法,民主立法。通过这次评估,我们的结论意见是:(一)《规定》在指导思想、立法原则及制度设计等多个方面,符合制定时相关法律、法规规定,但考虑到《浙江省消防条例》《浙江省高层建筑消防安全管理规定》和新的《建筑设计防火规范》相继出台,不少规定已与上位法相抵触,且《规定》施行日期较早,不少内容已不符合当前实际,为保持立法的统一性,建议对《规定》作全面修订。(二)考虑到《规定》涉及的内容较广,且评估中对适用范围是否仍仅适用高层多业主建筑,有不同的观点,建议作为主要实施部门的市公安局应当会同市住建委抓紧开展《规定》修订的立法调研,对评估报告中涉及的主要问题进行充分的调研论证。(三)市公安局、住建委、综合执法局等政府有关部门应当加强日常工作协作,及时建立完善信息共享机制和投诉举报联动处理机制,共同做好高层多业主建筑消防安全管理工作。

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