《宁波市培训机构管理办法》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2016-12-31    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

为进一步提高立法质量,根据《宁波市政府规章立法后评估规定》,市法制办确定将200971日起施行的《宁波市培训机构管理办法》(市人民政府令163号,以下简称《办法》)作为2016年政府规章立法后评估项目。现将评估情况报告如下。

一、评估工作基本情况

市法制办自20163月下旬着手部署,向市人社局、教育局、发改委、财政局、市场监管局、民政局及各县(市)区人民政府发函,印发了《办法》立法后评估实施方案,对立法后评估的目的、内容及时间作了具体要求。评估内容主要包括《办法》的合法性、合理性、可行性、协调性以及实施绩效等。

本次评估工作采取实施部门市人社局、教育局评估、社会参与评估和专题调研评估相结合的办法进行。4月份,市教育局、人社局组建了评估小组,向市法制办报送了评估工作方案。6月底至7月上旬,市人社局、教育局、发改委、民政局及各县(市)区法制办形成了《办法》的立法后评估报告,并报送至市法制办。7月底至8月初,市法制办会同市人社局、教育局在余姚、慈溪召开座谈会,并邀请十余家培训机构代表到会发表意见,在市本级召开了座谈会听取相关部门意见。9月初,市法制办形成了报告初稿,在征求相关部门意见的基础上,形成了正式报告。

二、立法质量评价

《办法》于2009427日经市人民政府第53次常务会议审议通过,同年71日起施行。具体而言,有以下几方面特点:

(一)合法性方面。2005年市委市政府提出构建服务型教育体系的目标,我市的人才培训事业得到长足发展,形成了一批办学质量高且有特色的培训机构,培训市场初具规模。但是,随着培训机构的快速发展,也出现一些培训机构办学不规范、培训质量不高、政府监管不到位等问题,特别是在培训市场的管理体制、市场行为规范和高端培训培育等方面与经济社会发展的需要不适应,社会各方面要求规范培训市场的呼声也比较强烈。《办法》根据200391日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)制定。《办法》各项条款,除严格遵循当时《民办教育促进法》的精神、原则外,还确保了与其他相关上位法不抵触、不冲突。从立法技术上看,《办法》相关概念运用准确,条文表述流畅,章节设置合理,便于理解和执行。据实施部门反映,《办法》自施行以来,未出现一起相关方面的行政复议和行政诉讼案件。

(二)合理性方面。《办法》规定基本符合宁波培训机构行业的客观实际情况和发展需要,具体制度基本上科学合理。《办法》制定时属国内首部对培训机构进行规范的地方政府规章,主要特色是注重发挥市场的调节作用,构建平等的市场竞争机制。如《办法》要求积极推进政府所属培训机构的职能转变,逐步健全各类培训主体平等竞争的市场机制。同时,《办法》在培训机构收费方面,对市场调节和政府监管的关系进行了平衡,要求学历教育实行政府定价管理,非学历教育实行市场调节价,对政府财政资助的培训项目实行价格行政干预,初步建立了市场主体、政府购买服务对象等不同主体的价格管理机制,实现了市场调节和政府监管的有效补充。但部分条款设置在合理性方面有待改进。如《办法》第二十五条规定了市和县(市)区人民政府在服务型教育专项资金中安排一定比例的资金,奖励引进和培育本市急需的高端培训机构、考试机构,奖励培养高端人才成绩显著的培训机构和先进个人;第二十六条规定了市和县(市)区人民政府应建立培训机构孵化基地,建设综合性培训服务大厅,为优质培训机构提供集中窗口式服务场所。该类条款与县(市)区的实际工作情况不符,如设立培训机构综合性服务大厅,事实上容易造成场地闲置浪费等情形,并不符合县(市)区和培训机构行业发展的实际情况,导致条款设置目的落空。

(三)可行性和协调性方面。《办法》在《民办教育促进法》等法律规定的基础上,根据我市具体情况进行了补充完善,对培训机构市场作了具体的和有可操作性的规定,解决了培训机构市场管理中的一些具体问题。如《办法》对培训机构的设立条件作了初步要求,规定应有组织机构、章程等,并对负责人、教师以及教学设施、场地等都作了相应规定。这在一定程度上解决了当时培训机构市场鱼龙混杂、泥沙俱下的问题。《办法》针对当时培训市场管理较为混乱的局面,规定了一些操作性较强的措施,明确了部门职责。如《办法》明确了人社部门(人事、劳动和社会保障部门)和教育部门在培训机构管理方面的具体职责;在日常监管方面,通过审批机关统一制定并免费提供标准格式的培训合同,为市场主体及培训学员提供指引。另一方面,《办法》在可行性方面也存在一定问题。由于《民办教育促进法》对由市场监管部门登记注册的经营性培训机构的管理未做规定,《办法》在制定时对该类机构如何管理缺乏具体规定,导致实践中部门职责划分不清、执法主体不明。随着国家对民办培训机构分类管理的要求日益强化,而《办法》在这方面未作规定,也在一定程度上影响了对培训机构的监管。

三、实施绩效评价

总体而言,《办法》实施以来,在规范我市培训机构办学、保障培训学员合法权益、促进培训机构市场健康发展等方面起到了一定作用。

(一)制度规范体系得到了进一步健全。《办法》出台后,人社、教育部门相继出台了相关配套文件。市人社局制定了使用失业保险基金提高培训补贴标准、扩大培训补助享受范围、建立技能实训和大师带徒补助项目等政策,以扩大补助范围,做到培训政策全覆盖。市教育局还根据《办法》规定,出台了《宁波市民办教育培训机构审批与管理规定》(甬教政〔2009276号),对培训机构的设立条件进行了细化。2015928日,市政府印发了《宁波市人民政府关于进一步鼓励民间资本进入教育领域的实施意见》(甬政发〔2015109号,以下简称109号文),明确鼓励民间资本举办或引进高端教育培训机构,举办老年教育机构、青少年校外社会实践服务机构等。

(二)监管工作机制得到了进一步完善。一是强化行政执法和培训机构市场整治。教育、人社部门会同市场监管、民政、公安等部门不定期对无证无照培训机构进行集中整治,限期整改,对符合办学条件的要求补办办学许可证,进行审批登记;对经整改仍不符合办学条件的坚决取缔。自办法实施以来,共撤销培训机构登记2家,警告1家;督促6家符合撤销条件培训机构进行注销登记。二是及时调整审批权限。根据《办法》,市人社局及时调整职业技能类培训机构的审批权限,通过《关于下放职业技能鉴定机构设立等管理权限的通知》(甬劳社审批〔2009106号)《关于下放部分行政审批权限和调整市本级部分行政审批(服务)事项职能的通知》(甬人社发〔2013220号)《关于规范民办职业培训机构审批和管理权限的通知》等,将部分审批权限下放至县(市)区人社部门。冠以“宁波市××区”的技师(二级)及以下的民办职业培训机构设立及培训项目增设的审批权限,已经下放至各县(市)区和开发园区、保税区等。目前,培训技师(二级)及以下的民办职业培训机构设立的审批,按照属地原则由各县(市)、区自行审批。三是加强培训机构信息公示。针对教育类培训机构市场主体众多、信息不透明的情况,市教育局加强信息公开,通过在报纸、电视、广播等新闻媒体和市教育局官方微信、微博等自媒体以及市教育局官方网站、宁波市民办教育网等网站,开展广泛宣传,提示市民到正规教育培训机构参加培训。

(三)培训机构市场得到了快速发展。一是机构数量持续增加。截至20168月,宁波全市民办教育培训机构754家,同比2009年增加了52.6%;职业技能类培训机构227家,同比2009年增加了2倍。其中,慈溪市于2012年出台了《慈溪市民办培训机构管理规定》(慈政发〔201284号),较早地实行分类登记管理一定程度上促进了教育培训市场的繁荣发展,为民间资本进入民办教育领域做了相应的探索,因此,该市教育类培训机构数量增加最多,共增加了107家,教育类培训机构数量居各县(市)区之首;北仑区职业技能类培训机构数量增加最多,共增加了29家。二是办学实力明显增强。在教育类培训机构领域,引进了新东方、学大、新通等国内外著名培训品牌;民办职业技能培训机构办学更加规范,涌现了一批信誉好、社会认可度高的培训机构,如旅游培训中心、营销管理培训学校、兴港培训学校、成功育婴培训学校等。三是办学范围覆盖全面。民办教育培训机构的培训对象包括从学龄前儿童、青少年到成人等各年龄段,办学内容从幼儿智力开发、青少年素质拓展、成人业务提升到学科辅导、语言文化、艺术体育等各个门类。职业技能类培训机构办学涵盖的职业种类广泛,涉及汽车类、机械类、电子电器类、服务类、管理类、计算机类、设计类、食品加工类等,覆盖群体涉及企业职工、失业人员、农村劳动力、外来务工人员及复退军人等。

四、关于《办法》主要制度实施中的问题

(一)关于培训机构界定问题。《办法》第二条将培训机构界定为“面向社会,为用人单位和个人提供培训服务的组织”,适用范围未做到全覆盖。一是对培训服务的外延界定不清。目前市场上除职业技能类培训、教育类培训之外,还有诸如游泳、跆拳道、汽车驾驶等其他个人技能类培训,此类培训组织目前尚未纳入《办法》予以管理。二是将提供培训服务的主体一律表述为“组织”,存在包容性不够等问题。如针对“一对一”式的私教培训服务,其主体不符合“组织”的特征,由此容易逃避注册登记,游离于监管机制之外等问题。三是对企业内部培训是否排除适用,未做规定。国务院、省政府及省人社厅为发挥企业主体作用,加强高技能人才建设,促进职业教育与行业、产业、企业深度融合,印发了《关于加强企业技能人才队伍建设意见的通知》(国办发〔201234号)、《浙江省人民政府关于印发浙江省人才发展十二五规划的通知》(浙政发〔201197号)《浙江省人民政府办公厅转发省人力社保厅省财政厅省国资委关于加强企业技能人才队伍建设实施意见的通知》(浙政办发〔20134号)及《浙江省技能人才自主评价办法(试行)》(浙人社发〔2014131号)等文件,经逐步试点,建立了以企业为主体的技能人才评价工作机制,经过人社部门审核批准后的企业对内部职工进行培训后,有权认定相关职业资格、发放相关证书。201671日起施行的《宁波市职业技能培训条例》,已经明确规定鼓励和支持符合条件的企业、行业协会(学会)开展技能人才自主评价,可以根据国家职业技能标准,结合生产服务实际,对本企业(行业)职工的技能水平进行自主考核鉴定,在报相关部门认定后,按规定核发相应国家职业资格证书。《办法》对此类培训未做规定,部分培训机构反映,部分企业实施自主评价不规范,一定程度上影响到了职业技能类培训市场的发展。四是未排除其他情况。当前市场中托管、教育中介、教育咨询、教育评估等虽存在“教育”字眼,但与培训服务等关联不大的经营行为,因《办法》未对此类行为排除在外,也导致了这些机构滥竽充数,误导消费者。

(二)关于部门职责分工问题。《办法》按照培训的内容将培训机构分为职业技能类和教育类两类,并交由相应的主管部门管理。但是在实践中,部门职责问题相当复杂。如《办法》第二十九条规定,社会组织和个人未经批准擅自举办培训机构的,由所在地有关行政管理部门负责调查处理。对符合设立培训机构条件的,可以依法补办审批手续;逾期仍达不到办学条件的,责令停止办学,造成经济损失的,依法承担赔偿责任。由于未明确规定“有关行政管理部门”,导致一些非法无证无照办学的机构未得到及时处理,扰乱了培训机构市场秩序。同时,在处理“恶意终止办学”或“抽逃资金”行为的举办者,维护民办教育培训机构教师和学生合法权益的过程中,部门之间协调配合也存在问题,往往会错失时机、难以挽回师生的损失及追究违法培训机构的法律责任。

(三)关于设立条件问题。《办法》第六条规定了培训机构设立的基本条件,要求应当有组织机构、章程等,并对负责人、教师队伍以及教学设施、场地等都作了相应规定,但从实际情况来看,相关部门在进行细化规定时过于注重对培训机构的规范管理,而忽视了市场对“小而精”等不同种类的培训机构的需求。如根据市教育局《关于印发<宁波市民办教育培训机构审批与管理规定>的通知》(甬教政〔2009276号,以下简称市教育局276号文),开办教育类培训机构需50万注册资金,其中20万为风险保证金,办学场地建筑面积不少于300平米,租赁教学场地的,租期不得少于3年,同时还对校长、专职管理人员等作了详细规定。这些条件虽然在一定程度上遏制了培训机构无序发展的态势,但是由于门槛过高,导致部分机构或个人因达不到开办条件而非法办学,与监管部门“打游击”,游离在监管机制外;另外门槛高也增加了正规培训机构的成本,正规培训机构不得不提高价格维持经营,使得一些无证无照经营的培训机构可以利用低价优势占领市场,反而不利于培育和繁荣培训市场。

(四)关于非法办学问题。目前我市一些无证非法培训机构,多以宾馆、写字楼或私人住宅等为场地,通过中介、雇用第三方中间人拉客培训。其中不少培训机构主要针对学龄前儿童,以虚假宣传、误导和欺骗消费者,从中非法牟取暴利。非法办学的原因较多,主要原因就是目前培训市场上存在经营性与非经营性培训主体不分,对注册为教育咨询类的经营性主体无证无照经营、超范围经营等行为,处理力度不够。从现有法律规范来看,《民办教育促进法》规定工商行政管理部门负责登记注册的经营性培训机构,具体办法由国务院另行规定。但国务院至今尚未出台经营性培训机构相关法规政策,国家立法滞后导致相关监管措施缺乏。国家工商总局至今未将培训机构列入工商登记范围,我市市场监管部门(慈溪除外)也以对“经营性民办培训机构”进行工商登记法律依据不足为由,拒绝对这类机构进行工商登记。而市教育局276号文对教育类培训机构的审批要求严、标准高,很多规模不足、不具备教学资质的培训机构达不到教育部门的审批要求。同时,大量在市场监管部门注册为教育咨询类的企业,超越范围违规开展培训业务。2013123日,省教育厅联合省工商行政管理局印发了《浙江省教育厅浙江省工商行政管理局关于建立经营性非学历教育培训机构联合检查制度的通知》(浙教计〔2013131号),对在市场监管部门注册为教育咨询类的企业,超越范围违规开展培训业务也未规定,市场上非法办学屡禁不止。

(五)关于培训机构日常监管问题

1.关于招生广告备案问题。《办法》第十八条要求培训机构招生简章和招生广告到审批机关备案。根据《中华人民共和国民办教育法》规定,市教育局会同市场监管局也出台了相应的管理办法,但实际执行效果不佳。如招生广告备案,在调研中发现,部分培训机构发布广告不进行备案,但《办法》未设置处罚条款,导致该条规定形同虚设;随着互联网时代的到来,不少培训机构利用微博、微信等自媒体发布广告,对该类广告是否需要备案缺乏相关无规定。

2.关于培训机构收费问题。《办法》第十九条要求培训机构非学历教育收费标准应当到价格主管部门备案;收退费具体管理办法由价格部门会同相关部门制定完善。对价格备案问题,由于非学历教育收费已经实行市场化,培训部门自主制定收费标准,无需价格部门审核;部分培训机构利用培训项目收费标准已经经价格部门备案这一行为,向消费者作虚假宣传,利用政府公信力为其高收费行为进行背书。政府部门对实行自主确定收费标准的培训机构收退费行为进行行政管理,确定收退费标准等,是否合法存在争议。

3.关于跨区域办学问题。《办法》第九条规定培训机构变更办学地址或在批准的区域内增设教学点的,应当报审批机关备案。跨区域办学的,按设置新培训机构的程序办理。这一条文在可操作性上存在两方面问题。一是对教学点的定义不清晰,其他法律法规规章也均无规定,实践中如何认定教学点存在困难;二是培训机构反映跨区域办学程序较为繁琐,如一家培训机构在宁波大市内开展培训业务,需注册十余家机构,一定程度上影响了其业务开展,也不符合审批制度改革的要求。

(六)关于法律责任问题。《办法》施行后,其主要上位法《民办教育促进法》于2013年进行了修改,我市也出台了《宁波市职业技能培训条例》等地方性法规,新的法律法规在法律责任方面作了新的规定。《办法》在法律责任设置上相应条款较少,仅有四条,且缺乏刚性处罚条款,导致对违法行为处罚力度不够,也不够细化,使得相关部门只能把大量精力放在事前监管上,进行事后监管的依据不足。

五、相关建议

(一)关于培训机构适用范围。一是按照《中华人民共和国民办教育促进法》的规定,建议将规范对象定义为“活动”,而非现行《办法》所称的“面向社会,为用人单位和个人提供培训服务的组织”,从而为实际上提供培训服务的“个人”等纳入监管提供依据;二是进一步明确培训服务的具体内涵,应在现有职业技能类和教育类培训的基础上,对是否扩大适用范围作细化研究,可考虑将体育培训等其他培训也纳入办法;三是明确例外情况,将企业技能人才自主评价、部分商户为吸引顾客提供的技能培训,以及托管、教育中介、教育咨询、教育评估等排除在《办法》管理范围之外。

(二)关于如何实施分类管理。市政府2015928日发布的109号文,明确规定对民办学校和民办教育培训机构按照营利性、非营利性进行分类登记管理。营利性的机构由市场监管部门依法予以登记,非营利性的机构由民政部门按照民办非企业单位法人登记,符合有关规定的,也可按照事业单位法人登记。其中,民办教育培训机构一般确定为营利性,如选择非营利性,由登记部门依法审核并确定。还要求已经成立的民办教育培训机构,须在意见颁布实施后,以书面形式向教育主管部门提出申请,按照自愿原则明确分类属性,并重新登记。同时,国家近期正在研究制定《社会服务机构登记管理办法》,从其草案内容看,只有确实符合非营利条件的才允许注册为社会服务机构,其他一律转到市场监管部门注册登记监管。因此,建议按照109号文开展对民办教育机构性质的清理,制定具体的分类登记办法,实行培训机构分类登记、分类管理。

(三)降低准入门槛。建议适当降低准入门槛,改变培训机构审批中“一刀切”的前置要求,根据职业技能、教育、音乐、美术等不同教学内容和招生规模、办学方式等具体经营要求,对机构形式、注册资金、办学场地等作出灵活规定,将不同种类、不同规模、不同性质的市场主体都纳入到监管范围内。

(四)减少监管环节。一是对广告备案问题,建议教育、人社部门会同市场监管部门加强备案管理,并结合《互联网广告管理暂行办法》,开展对互联网平台广告的备案管理工作。二是对非学历培训等完全由培训机构自主定价的领域,建议不再要求对收费标准备案。三是对跨区域办学问题,建议合理设置监管条件,简化跨区域办学程序,进一步促进培训市场繁荣壮大。

(五)完善执法机制。建议根据国家对民办非企业单位改革的相关规定,在培训机构分类管理制度建立之后,结合我市正在开展的综合行政执法体制改革,明确非法办学查处等领域的执法权限,进一步细化部门职责。另外,在相关改革出台之前,建议完善多部门联合执法常态化机制,整合各部门的监管信息和监管力量,及时查处培训市场出现的违法现象,做到有问题时及时查处,无问题时定期检查。

(六)细化罚则设置。新修改的《中华人民共和国教育法》增加或修改了8条处罚规定;《民办教育促进法》修改稿中也增加违反规定的相关罚则,建议按照修订后的新法,并结合本市培训市场现状,增加细化相应的法律责任,加大对相关违法行为的处罚力度。

六、评估结论意见

通过上述对《办法》的调研评估,我们的结论意见是:《办法》是对《民办教育促进法》的进一步细化和补充,它的制定符合必要性、合法性要求,在实践中起到了一定效果,《办法》在施行中也存在一些问题,确有修改的必要。

2016418日,中央深改领导小组通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》,但相关文件尚未发布;《民办教育促进法》目前处于修改阶段,今年年初由全国人大常委会对其进行了第二次审议,1031日,全国人大常委会对其进行了第三次审议,但尚未表决通过;由民政部负责修改的《社会服务机构登记管理条例》《社会团体登记管理条例》已面向社会公开征求意见,尚未出台。我们认为,目前修改《办法》的时机还不成熟,现阶段可通过多部门联合执法等形式对培训机构进行管理;同时建议将《办法》的修改纳入2017年政府规章立法调研计划。由教育会同人社部门开展立法调研,待相关法律法规出台后,对《办法》及时进行修改。

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