《宁波市轨道交通建设管理办法》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2015-12-31    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

2012920日,市人民政府颁布施行《宁波市轨道交通建设管理办法》(市政府令第198号),至20149月《办法》施行已满二年。为了解掌握《宁波市轨道交通建设管理办法》(以下简称《办法》)的执行情况,科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效,根据《2015年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》,20155月至10月,市法制办会同市城管局等部门组织对《办法》进行了立法后评估。其中:201555日,市政府法制办制定下发《〈宁波市轨道交通建设管理办法〉立法后评估实施方案》,明确了评估原则、评估要求、评估内容和方法步骤。7月底,市城管局、市发改委、市规划局、市交通委等部门以及各区人民政府按照各自职责完成自查自评报告。8月中旬至9月初,市法制办会同市城管局组织开展轨道交通工程建设调研,同时征求了市政协有关专门委员会的意见。经对主要实施部门自查报告及调研情况进行综合分析,形成了评估报告。

一、立法质量总体评价

《办法》在总结我市轨道交通工程前期建设的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,创制了轨道交通建设管理相关管理要求和制度,从轨道交通规划、建设、综合开发、保护区管理、安全与应急管理等方面对轨道交通建设及相关管理活动作了明确规定,为我市轨道交通建设提供了法制保障。《办法》实施以来,在各区人民政府、市城管局及相关管理部门广泛宣传和认真贯彻执行下,已经成为我市轨道交通建设建设管理部门依法履行职责的有效依据。从立法技术方面看,《办法》对轨道交通、轨道交通设施等概念的界定客观、准确,条款设置的逻辑结构比较严密,条文表述简洁明了,立法用语符合立法技术规范。从合法性方面看,《办法》准确把握了政府规章的制定权限,制度设计符合上位法的相关规定,并结合本市实际予以补充和细化,责任主体明确、权利义务设置规范。从协调性方面看,《办法》与当时的地方性法规、规章保持有效的衔接,法律责任与违法行为的社会危害程度大致相当。从操作性方面看,《办法》对轨道交通的规划和建设要求明确,保护区管理要求比较具体,行政监督管理和行政执法主体职责清晰,有较强的可操作性。

二、《办法》实施绩效评价

(一)加强法制宣传和培训,依法建设意识明显增强。《办法》出台后,市城管局和轨道交通建设单位采取多种方式,积极组织开展《办法》宣传教育和学习培训活动。市城管局通过向建设管理站、市政安质站、建设单位、施工单位发放资料手册,宣传规范建设管理、工程安全质量监督等法律知识。同时,定期开展轨道交通法律法规知识和专业业务知识培训,提高轨道交通管理人员和执法人员业务水平和法规运用能力,提升了轨道交通建设管理水平。建设单位通过网站宣传、发放手册等多种形式对轨道交通沿线居民、有关建设施工单位进行广泛宣传,特别是关于轨道线路保护区控制范围,通过网站、报纸等各种媒体进行了深入宣传。

(二)完善配套制度建设,规章执行保障有力。依据《办法》的规定,市城管局根据实际需要先后补充了多个轨道交通建设管理方面的配套文件,如《关于印发<宁波市轨道交通工程施工企业备案管理办法>的通知》、《关于加强轨道交通工程监理单位管理的通知》、《关于加强轨道交通工程勘察设计单位管理工作的通知》以及《宁波市轨道交通工程建设市场信用信息管理办法》、《宁波市轨道交通工程建设市场信用评价管理办法》、《宁波市轨道交通工程建设市场违法行为记录和公示办法》、《宁波市轨道交通工程施工企业(监理单位)信用评价标准(试行)》等,配套文件的制定在一定程度上弥补了办法在制度设计上的一些空白,使我市轨道交通建设管理依据更具可操作性,进一步促进了轨道交通建设管理有法可依、有章可循。

(三)坚持严格执法,依法查处违法行为。《办法》实施两年多来,轨道交通工程建设稳步推进,控制保护区总体形势良好,施工、安全监测能力不断提高。市轨道交通建设行政处罚机关以《办法》为依据,不断规范执法行为,自觉履行处罚程序,采取日常检查、重点巡查相结合的方式,对《办法》规定的各种禁止行为进行巡查,发现问题并及时制止处理。据统计,自《办法》实施以来,市轨道交通建设行政处罚机关依据《办法》及相关法律法规,查处违反违法行为4起,罚款金额近40万元,

(四)加大监管力度,轨道交通建设市场规范有序。一是参建企业备案全覆盖。承担轨道交通建设的勘察、设计、施工、监理、监测等业务的企业,根据《办法》第十九条规定,依照国家和省的有关规定向市城管局进行备案登记。我局按照办法的规定以文件形式进一步明确了相关备案的要求和程序,加大了对轨道交通勘察、设计、施工、监理、监测企业的登记管理要求,截止2015430日,共完成施工企业备案(含部分施工分包企业)60家,监理单位备案29家,勘察设计监理单位备案21家。二是信用管理全面开展。市城管局按照《办法》的规定,将轨道交通勘察、设计、施工、监理、监测企业纳入信用管理和企业社会责任评价体系,并实现管理信息的共享,有力推进了轨道交通工程建设市场规范有序的发展。

(五)创新管理机制,安全质量监管常态化。一是施工图审查工作逐步推进。按照《办法》的规定,在施工图设计文件完成后,建设单位委托有资质的审图机构进行审图,审图机构审查合格后报市城管局轨道交通工程建设管理站备案。在工程监管中,市城管局重点加强了对施工图审查的监管,没有发现未经审图或审查不合格的图纸直接用于施工的违法情况。截止201571日,共出具9份备案证明,完成41份审查合格证书的备案工作。二是安全质量监督水平稳步提高。轨道交通工程建设行政主管部门着力落实安全责任,稳定安全生产形势,分阶段有针对性开展各季度监督工作,创新重大危险源动态监管,深入进行轨道交通工程基坑监测调研,进一步推进工程安全监督标准化工作;质量监督方面,为确保实体工程质量,全面落实监督检测工作制度,规范验收管理程序。2013年、2014年两年间,市城管局市政安质站共受理轨道交通工程安全质量监督41个标段,工程总额达44.37亿。三是建设单位的质量安全意识不断增强。建设单位以《办法》为依据,牢牢抓住施工安全和工程质量两个工作重点,按市城管局和市安质站要求,深入开展“安全月”、“质量月”、“文明标准化工地建设”、“百日安全整治专项行动”和“轨道交通工程质量治理两年行动”等主题活动,工程建设有序推进,安全质量总体可控。在落实安全与应急管理方面,建设单位严格根据《办法》及其他规范要求,不断完善安全生产预警和应急协调机制,执行事故预防、报告和处理制度。

三、存在的主要问题

(一)个别条款具体操作有困难。一是建设单位现场查看落实难。根据《办法》第三十九条规定,轨道交通建设单位可以进入轨道交通控制保护区内的施工现场进行查看,发现施工作业可能影响轨道交通工程安全的,应当及时报告市城市管理行政主管部门。但是,在实际工作中往往出现施工现场不允许轨道交通建设单位进入查看的情形,无法发现施工作业是否可能影响轨道交通工程安全的情况,施工安全监督难以落实。二是参建企业备案规定执行难。按照《办法》第十九条的规定,轨道交通参建企业承接业务前要事先进行备案,但在实际操作中,为避免多头备案,影响企业正当的投标权利,对多数企业往往采取了先承接业务后进行企业备案的工作方式。

(二)部分内容欠缺带来法律适用困惑。一是轨道交通工程定义缺失。《办法》只规定了轨道交通和轨道交通设施的概念,且未对轨道交通工程作出定义。致使市城管局负责对“轨道交通工程”的质量和安全进行监管的界线限不清。实践中,建设单位往往依据“轨道交通设施”的定义,将消防、公安、上盖物业等轨道交通综合开发项目归并为轨道交通工程项目,造成安全质量监督范围和责任主体的歧义。二是对质量检测机构缺乏相关要求。质量检测机构作为轨道交通参建单位和其他轨道交通参建企业及中介服务机构一样,应当符合法律、法规、技术标准和规范相关要求,履行相关义务,但《办法》未对检测单位的行为作出明确规定。三是有些义务性规定缺少法律责任。《办法》对施工单位事故隐患不及时采取措施,交叉作业施工的未签订安全生产管理协议,建设单位和施工单位未制定应急救援预案或未定期组织演练等较常发生的问题,没有设置相关处置规定,影响监督管理效果。

(三)个别条款设置会导致责任界定不清。《办法》第二十七条规定“轨道交通工程建设完工后,由轨道交通建设单位组织有关单位对建设工程进行初步验收;经初步验收合格的,可以进行试运营;试运营合格的,按照国家有关规定进行竣工验收”。同时,《办法》明确轨道交通工程试运营满一年后再进行竣工验收。但是,建设部《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》(建质〔201442号)第七条规定:轨道交通工程竣工验收后试运营。两部规章存在不一致的情况。按照《办法》的规定,导致在试运营业期间,负责建设管理的市城管局与负责运营管理的市交通运输委同时监管,一旦发生问题,容易产生职责界定不清等问题。

四、评估结论及建议

通过评估认为,《办法》施行两年多来,在加强我市轨道交通工程建设管理中发挥了良好的作用,在法制框架内进行轨道交通建设已成为行政部门、建设单位及参建单位的共识,应当继续抓好《办法》各项规定的执行。一要继续加强轨道交通建设管理宣传教育,使轨道交通工程参建单位依法依规建设,各行政管理部门依法行政;二要及时解决《办法》中未明确的问题,在《办法》修改前,继续通过会议协调方式,确定轨道交通工程监管范围;三要强化行政执法力度。采取市城管局牵头,规划局、发改委、交通运输委等部门共同参与等方法,严厉查处违反法律、法规和《办法》规定的行为;四要加强重点问题的调研。市城管局等单位要对《办法》拟修改的内容和与国家和省的有关规定不一致的内容进行专题调研,提出修改完善轨道交通建设管理的具体意见。

鉴于市人大常委会已将《宁波市轨道交通管理条例》列入2015年立法计划调研论证项目的实际,建议将《办法》的内容并入地方性法规,在《宁波市轨道交通管理条例》出台时,废止该《办法》。

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