《宁波市体育经营活动管理办法》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2015-01-27    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

《宁波市体育经营活动管理办法》经20021226日市人民政府第42次常务会议讨论通过,自200331日起施行,2005年对个别条款进行了修改。为推动立法机关、实施机关与社会的良性互动,进一步提高立法质量,市法制办根据《宁波市政府规章立法后评估办法》和《2014年规章立法后评估计划》,开展了《宁波市体育经营活动管理办法》(以下简称《办法》)的立法后评估工作,现形成后评估报告如下:

一、评估目的和主要工作

本次评估主要针对《办法》出台后的实施效果,以及《办法》的立法技术、立法质量等展开一系列活动。201410月,市法制办下发了《关于对<宁波市体育经营活动管理办法>实施情况进行立法后评估的通知》,拟定了评估提纲,各单位根据提纲内容并结合具体工作实际进行总结汇报。20141022日市法制办会同市体育局对宁海县、鄞州区进行实地走访和座谈讨论,全面了解了《办法》的执行情况和百姓对《办法》的认可程度,以及需要改进和完善的地方。

二、基本评价

从总体上看,《办法》遵循社会主义法制统一原则,在立法原则、立法基本精神和基本制度与上位法保持高度一致的基础上,根据本地经济发展状况,在多项制度设置上进行了大胆创新,总体立法质量是好的。

(一)关于《办法》的合法性

《办法》在2002年制定和2005年修改时,没有直接的上位法,主要依据是《中华人民共和国体育法》、《浙江省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》,但《中华人民共和国体育法》和《浙江省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》并没有对体育经营活动管理作详细的规定和说明,《办法》根据上位法的立法精神和原则,结合本市实际,制定出台本办法,总体来说符合《立法法》的规定和要求。

(二)关于《办法》的合理性

一是《办法》设置行政备案制度合理。对从事高危险性体育经营活动项目,《办法》第六条要求,按照属地管理的原则到当地体育行政部门备案,这是于行政管理工作的需要而设置。对不以营利性为目的或者不是省人民政府确认的专业性强、技术要求高、危险性大的体育经营活动项目,没有提出备案要求,也未作任何其他规定。

二是《办法》对申请条件和审批程序规定合理。《办法》对从事高危险性体育经营活动项目的主体,需要达到的条件和标准,以及需要递交的材料和程序都作了明确的规定,这些规定与体育总局2013年出台的《经营高危险性体育项目许可管理办法》以及2014年重新修改的《浙江省游泳场所管理办法》中的规定基本一致。

三是法律责任规定比较合理。《办法》规定的法律责任基本符合上位法的要求,对经营者的处罚额度也是在上位法规定的基础上加以细化或分解。

(三)关于《办法》的可操作性

《办法》从宁波工作实际出发,排除了不以营利为目的或者不以经营为方式的体育活动项目,如全日制体育学校教育、家庭互助式或者朋友自助式户外活动等作为规章的调整对象,将有限的监管资源集中在高危险性体育经营活动项目中,可以更好地发挥监管作用,座谈中普遍认为规章具有可操作性。

(四)关于《办法》的立法技术性

《办法》在制定时,用语、表述规范,措辞、条文间的逻辑相对比较严密。但是,随着我市《立法技术规范》的出台,《办法》在某些方面需要进一步规范。如第十二条“可能危及消费者安全的体育经营活动”等的表述不明确,难以执行。

三、《办法》实施后取得的成效及存在的问题

(一)《办法》实施后取得的成效

一是监督管理体系基本确立。《办法》实施后,市体育局作为本市体育经营活动的行政主管部门,依法履行体育经营活动的监督管理职能。各县(市)区体育行政部门根据《办法》的规定,履行了本地区体育经营活动监督管理职责,并根据《办法》的要求,由文化市场行政执法大队依法对体育经营活动实施监督管理,基本形成了一个行政主管部门、一个管理机构进行统一监督、分层管理的体制。政府其他部门也能根据各自职责,依法对体育经营活动实施监督管理。

二是对危险性大的体育经营活动项目实施全面监管。浙江省人民政府2003426日下发了《关于确认专业性强技术要求高危险性大体育经营活动项目的批复》(浙政函〔200366号),明确规定了射箭、游泳、登山等42个项目为专业性强、技术要求高的体育经营活动项目;射箭、游泳、漂流等23个项目为危险性大的体育经营活动项目。《办法》对这些项目规定了应当实施备案管理,并对备案程序、备案要求作了详细规定,具有可操作性。

三是行政执法得到加强。根据《办法》规定,体育行政部门加强了与公安、工商、物价、卫生、质监等部门的工作联系,形成联动机制,以规范体育经营活动备案管理为切入点,从事高危险性体育经营活动为重点,定期开展专项执法检查,使我市体育经营活动项目得到了规范化管理。

(二)《办法》实施后存在的问题

《办法》中存在的主要问题包括以下四个方面。

一是职能部门落实监管责任不到位。少数体育行政部门的工作人员缺乏必要的体育专业知识和体育法律知识,对体育经营活动中应该管理的事项,缺乏深刻了解;执法部门对存在管理职能交叉或重迭的体育经营活动项目,相互推诿扯皮;体育行政部门对浙江省人民政府给省体育局批文《关于确认专业性强技术要求高危险性大体育经营活动项目的批复》(浙政函〔200366号)中规定的专业性强、技术要求高、危险性大的体育经营活动项目,没有按照《办法》的要求全面实施备案管理。

二是少数体育经营单位违法经营。一些组织和个人未经有关部门同意,擅自开展体育经营活动;有的体育经营活动场地、设施简陋,不符合专业技术标准,或者缺乏必要的安全保障措施;有的体育经营活动违背体育运动的规律、或者缺乏必要的技术力量,相关指导人员不具备相应的体育业务技术和技能;有的经营管理队伍不懂体育、不懂管理、不善经营,经营方式仍以会员制、会费制为主,加以促销打折,广告宣传与实际服务质量、标准不符,严重损害消费者利益。

三是法律规范滞后。当前体育经营活动迅猛发展壮大,但相关法律法规的建设已经滞后。从国家立法层面看,大多数法律法规都是关于竞技体育的,国家至今未出台体育经营活动管理的相关法律法规。《办法》作为政府规章,立法权限和立法空间十分有限,对某些方面的规范也存在滞后和不适应之处。《办法》2005年修订至今已近十年,多项制度设置已经不适应社会发展的需要,影响了体育经营活动的开展;体育行政部门也没有根据本地区、本部门的工作实际,针对体育经营活动中的重点、难点问题,及时制定相关配套制度和措施,增加了管理和执法的难度。

四是执法队伍不健全。我市11个县(市)区,除宁海县体育行政部门是独立机构外,其他县(市)区体育行政部门都是与政府其他部门合署办公,共用一个行政执法队伍,行政执法人员也是以其他行业为主,体育执法多为兼职,执法人员不仅体育专业知识缺乏,体育法律知识也不熟悉,在执法过程中不可避免地出现了适用法律不当、执法程序不规范等问题。有些执法人员因为吃不透法律、法规、规章的精神,怕当被告,存在主动放弃实施行政处罚等行为。

四、评估结论和建议

(一)评估结论

通过对《办法》进行立法后评估,认为《办法》的整体质量是好的。随着我国体育事业的发展和人民生活水平的不断提高,以体育健身、竞赛、培训、娱乐、表演等为内容,面向社会提供服务的体育经营活动日益丰富,特别是《全民健身条例》、《经营高危险性体育项目许可管理办法》的出台,以及其他法律、法规的出台,造成《办法》的部分规定与上位法已经存在矛盾和冲突,而且《办法》在实施过程中也遇到了一些新情况、新问题,建议对《办法》进行修改或重新制定。

(二)评估建议

一是《办法》的调整对象应当完善。现行《办法》把以营利为目的而从事健身、竞赛、表演、培训、中介服务等经营活动作为规章的调整对象。座谈中,有部分人员提出,体育经营活动是各种组织通过事务性管理实现目标的过程。既包括以营利为目的的企业、个体工商户;也包括不以营利为目的,但有实际经营行为的事业单位、社会团体、民办非企业单位等,如果以营利与否来区分监管对象,将会使体育市场的监管存在很大漏洞,建议在修改或者重新制定《办法》时应当予以充分考虑。

二是《办法》应当增加中介机构的责任。《办法》对从事危险性大的体育经营活动的经营场所需要达到的技术标准和从业人员资格作了规定,而且技术标准和从业资格都涉及到第三方的问题,如检测机构或认证机构提供的数据、材料,但规章中并没有对这些检测机构或认证机构拥有的权力和承担的义务作出规定,应当增加此项内容。

三是《办法》应与上位法相对接。《办法》实施后,国务院出台了《全民健身条例》,其中第三十二条规定了对经营高危险性体育项目实施行政许可,并作为工商登记的前置条件,但现行《办法》中仍然要求实施备案管理不妥,需要与上位法对接。同样需要对现有规定进行细化明确,尤其是部门职责交叉的部分需要作出明确的界定或者衔接。另外,对申请材料的复核也需要增加实地勘察等具体规定。

四是要加强执法队伍建设。由于县(市)区体育行政部门缺少一支专业的行政执法队伍,体育执法人员往往都是兼职,因此要加大对行政执法人员的培训,努力提高体育行政执法人员体育专业知识和体育法律知识水平,同时还要组织行政执法人员积极参加由政府法制机构组织的综合法律知识培训,并取得相应的行政执法资格。

五是要进一步完善行政执法流程,规范行政执法程序,统一行政执法文书、执法用语。改善行政执法方式,加强信用机制建设,通过行政指导、信息公开等方式,及时向社会公布有关违法经营单位信息,对存在问题较多的经营单位、经营者,重点进行监控或列入黑名单。

宁波市人民政府法制办公室  

2015127

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