《宁波市建设工程文明施工管理规定》立法后评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2014-12-01    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

为了解掌握《宁波市建设工程文明施工管理规定》(以下简称《规定》)的执行情况,科学评价其立法技术、立法内容、实施绩效,根据《2014年度政府规章立法后评估计划》和《宁波市政府规章立法后评估办法》,20144月至6月,我们组织对《规定》进行了立法后评估,现形成评估报告如下:

一、评估的基本情况

2012415日,市人民政府颁布施行《宁波市建设工程文明施工管理规定》(市政府令第195号),至20144月《规定》施行已满二年,符合组织实施政府规章立法后评估的基本条件。2014410日,本办制定下发《〈宁波市建设工程文明施工管理规定〉立法后评估实施方案》,提出评估原则、评估要求、评估内容和方法步骤。截止5月底,市住建委、市城管局、市交通运输委、市环保局、市公安局等部门以及各县(市)区人民政府按照各自职责,对全市范围内建设工程文明施工情况进行了调研,主要通过到有关建设、施工、监理等企业进行座谈,走访部分建筑工地周边社区居民委员会,开展以市重点工程为重点的文明施工情况调查问卷等方式,听取各方意见,并完成了自查自评报告。6月初,市法制办会同《规定》主要实施部门进行综合分析,整理完成《规定》立法后评估报告。

二、立法质量总体评价

《规定》在全面总结我市实施《宁波市城市规划区建设工地文明施工管理规定》(甬政发〔1995256号)的主要经验、实际成效和存在问题的基础上,结合城市建设快速发展的实际以及“文明城市”创建工作的新要求,创制了建设工程文明施工管理规定。《规定》出台施行,为我市加强建设工程文明施工监督管理提供了法律保障,是推进生态文明建设、保障安全生产的重要举措,使建设工程文明施工走上了法制化轨道。从立法技术方面看,《规定》对建设工程、文明施工等概念的界定客观、准确,条款设置的逻辑结构比较严密,条文表述简洁明了,立法用语符合立法技术规范。从合法性方面看,《规定》准确把握政府规章的制定权限,制度设计符合上位法的相关规定,并结合本市实际予以补充和细化,责任主体、权利义务明确。从协调性方面看,《规定》与当时的地方性法规、规章保持有效的衔接,法律责任与违法行为的社会危害程度大致相当。从操作性方面看,《规定》对文明施工经费的保障和使用的规定比较明确,文明施工行为规范比较具体,行政监督管理和行政执法主体职责清晰,有较强的可操作性。总之,《规定》出台施行,使得以往建设工程文明施工措施不明确、建设工地及周边环境脏乱差、施工扰民、群众投诉举报“无门”等情况有了较大改善。

三、《规定》实施绩效评价

(一)积极开展宣传教育和学习培训,文明施工意识得到增强。《规定》出台后,市政府及时在《宁波日报》公开发布《规定》全文。市和县(市)主要实施部门采取多种方式,积极组织开展《规定》宣传教育和学习培训活动。市住建委专题召集文明施工责任主体和监督机构培训会,解读《规定》主要内容;结合全市建设系统工作会议和建设工程安全质量监督工作会议讲清文明施工的重要性和必要性;把文明施工与“安全生产月”活动结合起来,狠抓《规定》执行率。市城管局印发《关于学习贯彻〈宁波市建设工程文明施工管理规定〉的通知》,结合“城管五进”活动,“进工地”巡讲《规定》精神,向建设单位、施工单位发放资料、手册,宣传规范文明施工、渣土运输等知识,组织文明施工观摩活动,提高文明施工水平。市交通运输委将文明施工列入文明城市创建“六大行动”,对文明施工行为、安全措施、矛盾处理、形象提升等方面提出要求。通过深入的、常态化的宣传教育,建设单位、施工单位、监督单位及其工作人员的文明施工意识明显增强。从对市和县(市)区重点建设工程调查情况看,各建设单位普遍建立了文明施工管理工作制度,《规定》明确的文明施工经费拨付、先围挡后施工、夜间施工审批、施工道路硬化处理、建筑垃圾运输防抛撒滴漏、施工车辆出场冲洗等措施基本得到落实,施工现场生活区设置规范率明显好转变。2012年以来,全市共有199个建筑工程、市政公用工程被评为省级或市级“文明施工标准化工地”,建设工程文明施工意识已渐入人心。

(二)及时制定文明施工管理配套措施,规章执行的保障有力。住建系统针对文明施工管理的主要环节和重要节点,制定下发了《宁波市建筑工地扬尘综合整治专项行动实施方案》、《宁波市房屋建筑工程施工扬尘控制应急行动方案(试行)》;认真执行《关于印发建设工程工程量计算规范(2013)浙江省补充规定的通知》,提高“安全文明施工费”费率,为施工企业全面落实文明施工措施提供资金保证;印发《宁波市建筑工程施工现场信用评价手册》,建成“宁波市建筑市场信用信息管理系统”,把文明施工状况纳入企业信用评价内容,并与招投标活动挂钩,促进施工企业自觉履行文明施工责任,实现长效管理。交通运输系统制定下发《关于进一步加强宁波市公路水运工程平安工地建设工作的通知》、《关于印发宁波市县级交通建设工程质量安全监督工作考核办法》,将文明施工与平安工地建设、建设工程质量安全考核结合起来抓落实。环保部门编制《宁波市区降尘监测实施方案》,狠抓建设项目环保检查“三同时”。公安部门积极配合做好建设项目交通组织保障。同时,各级建设、城市管理、公安等部门严格执行《宁波市市区建筑垃圾和工程渣土处置管理办法》和《关于开展查处非法运输建筑渣土联合整治的通知》,密切协作,共同抓好文明施工措施的监督落实,有效增强了《规定》执行力。

(三)加强对文明施工行为的监督管理,依法查处违法不当行为。建设、城市管理、环保、消防等部门,按照各自职责,抓牢建设单位编制工程概算和预算、工程招标、核发施工许可证三个环节,采取日常检查、重点巡查相结合的方式,以较大以上工程项目为重点,突出施工现场封闭管理、工程车辆清洗设施建设与使用、沉淀池与排水系统设置与使用、施工区与生活区分隔管理、建筑垃圾和泥浆清运等行为的检查;突出扬尘污染防治、未清运渣土遮盖或者固化、临时绿化、施工道路硬化措施的检查;突出建筑泥浆排放规定执行情况的检查;突出工地生活区设置规范化情况检查;突出建设工程环境保护要求,施工安排做到不多占用土地,减少植被破坏,尽量不污染河流、道路,保护沿线居民生产生活环境。据统计:2012年以来,全市建设行政管理部门、市政工程管理部门依据《规定》及相关法律法规,查处违反《规定》的违法行为83起,罚款81万余元,其中:施工单位擅自夜间施工或者夜间施工噪声污染行为45起、约占54.2%,施工现场未采取有效保洁措施污染路面的16起、约占19.2%,建筑垃圾运输车辆不符合密封化运输规定的9起、约占11%,施工现场物料堆放、警示措施、垃圾处置不符合规定或者未设置车辆冲洗设施、场地硬化不符合规定的8起、约占9.6%,监理单位未履行文明施工监督责任的5起、约占6%

(四)创新文明施工综合管理新机制,文明施工管理常态化。一是组织编写《宁波市建筑安全文明施工标准化图集》、《宁波市建筑业企业务工人员文明素质学习宣传手册》,促进文明施工管理规范化、设施标准化、教育制度化;二是鼓励、支持工程参建单位研究开发绿色环保施工技术,提高施工工艺,减少现场搅拌、加工等环节,控制建筑施工扬尘对大气造成的污染;三是加快施工现场在线监控系统建设,运用视频监控技术和互联网技术,对文明施工情况进行远程实时图像监控管理和事件追溯,完善动态监管措施;四是健全建设单位安全生产和文明施工管理机制,建立健全建设单位、施工单位与施工现场周边街道、社区民委会联席会议制度,定期召开月度文明施工情况分析会,听取社区居民对建设工地文明施工情况的意见建议,反馈群众举报投诉情况处理结果,印发建设工程月度计划到周边社区,做到工程进度、文明施工措施公开透明,群众投诉、建议、咨询起起有答复、件件有回音、事事有结果,使建设工程成为文明工程、群众满意工程。

四、存在的主要问题

(一)建设工程扬尘防治措施的还不够全面、具体。在制度设计方面,《规定》第十条至第十三条,虽然对施工工地扬尘防治行为作了一些规定,但没有明确施工工地降尘数据指标,也没有设置相应的罚则,成为执法难点。据环保局部门监测,建设工地监测点位的降尘数据均高于区域平均值,个别安置房工地降尘数据是区域平均值的五倍之多,每年8月是施工工地降尘最高峰。评估调查还发现,土方开挖和回填、建筑垃圾转运装载、洗刨和风钻作业等最容易产生扬尘,而《规定》恰恰未对这些方面作出具体的规范。

(二)有些文明施工措施的执行难以达到预想的效果。主要是施工工地主要道路硬化处理后,洒水、清理跟不上,行车扬尘仍十分严重;城区夜间施工的机械噪声,钢筋装卸噪声,钢筋加工临时房、临时棚隔音效果差或者无隔音措施,以及工地电焊作业、夜间照明等均难以消除对周边居民的影响,群众反响较强烈。

(三)有些民间投资建设工程的文明施工措施费用使用管理不够到位。主要是个别民间投资项目建设单位对文明施工的认识不足,文明施工费用不落实,甚至存在强迫与施工单位签订“阴阳”合同的情况,不履行既定文明施工措施费用支付计划,或者将文明施工措施费用抵充工程进度款;有的施工单位为减少费用支出,未按方案落实文明施工措施或者降低文明施工措施标准,不能做到专款专用;有的建设单位、监理单位履行文明施工监督管理责任不到位,影响文明施工措施的落实。

(四)少数建设工程施工现场生活区、办公区设施设置不够规范。主要是有些施工现场临时办公、生活、生产、物料存贮等功能区未相对独立设置;临时用房的围护结构大量采用彩钢板,其燃烧性能等级未达到A级数;部分体量较大的工程工地,未设置临时消防车道或者未达到《建筑工程施工现场消防安全技术规范相关要求》;部分施工现场消防安全管理制度不落实,未编制施工现场防火技术方案、灭火及应急疏散预案;部分工地用火、用电、用气管理制度落实不到位,存在违章用电、气焊等情况。

五、评估结论及建议

通过评估认为,《规定》施行二年来,在加强我市建设工程文明施工管理中发挥了良好的作用,注重文明施工,保护市容环境,减少施工对人民群众生产生活影响等已成为各级行政部门、建设单位及施工单位的共识,应当继续抓好《规定》各项制度的执行。下步,一要继续加强文明施工宣传教育。发挥民工学校的作用,狠抓施工单位及施工人员文明施工措施教育,增强文明施工自觉性。完善文明施工措施,强化文明施工责任落实,健全文明施工信用考评制度,提高文明施工效果;二要加大扬尘控制措施。在《规定》修改前,要通过制定、落实扬尘污染防治方案,推广土方开挖、转运、回填等作业中洒水、喷雾等压尘措施,强化扬尘控制效果;三要强化行政执法力度。采取建设工程主管部门牵头,会同城乡规划、环境保护、公安消防、安全生产、卫生等部门,开展文明施工联合大检查活动,严肃查处违反《规定》的行为。《规定》个别处罚条款的规定与新修订《宁波市市容和环境卫生管理条例》的规定不一致的,依照新修订的地方性法规的规定执行;四要加强重点问题的调研。市住建委、市城管局等单位要对《规定》拟修改内容进行专题调研,提出修改完善文明施工措施的具体意见,建议市政府适时对《规定》作出修改。

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