《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》评估报告
来源:市政府法制办    发布时间:2011-01-01    点击量:    文字显示:【 】     保护视力色:

一、评估背景和内容

在《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》(市政府令第160号,以下简称《办法》)施行一年之际,为了贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关要求,同时,也为了全面了解《办法》施行一年以来的实际效果,推动立法机关、实施机关与社会的良性互动,进一步提高立法质量,市政府法制办组织开展了《办法》立法后评估工作。这次《办法》立法后评估的主要内容包括:(一)《办法》的学习、宣传、培训工作方面。(二)城市供水管网外农民饮用水工程建设管理用水安全、经费方面。(三)各有关部门协同实施《办法》方面。(四)行政执法方面。(五)其他方面。

二、评估的基本过程

《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》立法后评估分为四个阶段。(一)筹划阶段。20102月初,市法制办发出评估通知,确定评估标准、范围和评估时间、地点,形成评估方案。(二)实施阶段。20102月中旬至20102月下旬,由市水利局、卫生局、发改委、规划局等相关部门自行组织对本部门实施《办法》情况进行评估。20103月初至20103月底,市法制办会同市水利局组成评估小组到余姚市、慈溪市、宁海县、象山县等地实地调研,并召开征求意见座谈会听取了当地县(市)有关部门、农民饮用水工程建设单位、管理单位、经营单位和市民代表的意见、建议,还专程到有关县(市)水站、水厂、水库等单位现场听取了意见。(三)评价阶段。20104月中旬,通过有关制度实施分析和统计分析对实现情况进行评价和分析,形成《办法》立法后评估报告。(四)结果阶段。根据评估结果,提出有关工作建议,确定《办法》是否进行修订。

三、《办法》立法目标实现情况

一年来,《办法》的各项制度规范总体执行情况较好,具体体现在以下几个方面。

(一)城市供水管网外农民饮用水工程建设管理工作总体进展情况。农民饮用水关系着广大农村群众的生命健康和安全,自2005年全面启动农民饮用水工程建设以来,我市各级党委政府十分重视农民饮水问题,近几年来,市财政每年安排2000万元资金用于扶持工程建设,并对山区、半山区、海岛和经济相对落后乡镇、村的农民饮用水工程建设予以重点扶持。各县(市)区也加大了对饮用水工程建设投入,20052009年各县(市)区共安排3.5亿元财政资金用于农民饮用水工程建设,为工程建设提供了有力的资金保障。通过近几年建设,我市农民饮用水工程取得了较大成效。至2008年底,我市农村自来水覆盖率达到100%,在全省率先实现了农村供水管网全覆盖。城市水厂与乡镇水厂大网延伸覆盖范围大幅增加,全市由城市水厂与乡镇水厂供水的农村人口占农村总人口比例由2005年的70.2%提高到了目前的78.5%,鄞西及鄞东南的大部分区域、慈溪市中西部地区、余姚姚西北地区、江北、镇海及北仑大部分区域已实现了城乡供水一体化,农村供水安全保障水平明显提升。同时,除有条件纳入大网延伸的区域逐渐推广实施城乡供水一体化外,山区、海岛等大网延伸不到的农村地区通过建设村级水站、配备净化消毒设施、维修村内管网等途径,农民饮水困难状况已基本得以消除,饮用水水质和供水保证率显著提高。

(二)《办法》的学习、培训和宣传情况。《办法》颁布实施以来,市水利局等相关部门高度重视,利用各种渠道、采取各类形式,大力学习、宣传和贯彻实施《办法》。一是及时将《办法》下发到各县(市)区,并在全市水利工作、农村水利工作等相关会议上对贯彻落实《办法》作了细致部署;二是通过举办培训班、专题学习班、座谈会等方式,组织县(市)区主管农村供水管理单位、经营单位的人员认真学习《办法》;三是通过参与市生态办组织的知识竞赛活动,向全社会宣传《办法》;四是相关县(市)区对农民用水工程建设管理人员进行技术培训,用《办法》来规范工程建设管理活动,提高了我市农民饮用水工程建设管理水平。

(三)城市供水管网外农民饮用水工程建设规划管理和安全等方面情况。

一是市水利局在农民饮用水工程建设全面启动之初,在全市范围内开展了农民饮用水调查摸底工作,在基本摸清全市农村供水现状的基础上,会同市规划行政部门组织编制了《宁波市农民饮用水工程“十一五”专项规划》,并提出了五年建设目标。近几年来,市水利局以规划为依托,积极组织开展工程建设,预计到“十一五”末全市可累计解决饮水不安全人口192.24万人,占规划目标任务的100.9%,能较好地完成规划目标任务。

二是为了进一步解决农村饮水安全问题,建立“城乡兼济、水量保证、水质达标、管理规范、运行可靠、监控有效、应急有备”的城乡饮用水安全保障体系,市水利局会同相关部门组织开展了《城乡饮用水安全保障规划》编制工作。通过规划,进一步摸清了全市城乡饮用水安全现状,全面评价了饮用水安全保障程度,并提出了保障饮用水安全的水源工程、供水工程、水源保护工程建设方案和饮用水安全监控以及应急保障措施。目前,我市相关县(市)区的农村供水规划经市级论证并修改后,已由当地政府批准实施,为今后一个时期我市农民饮用水工程建设、保护和管理提供了规划依据,奠定了工作基础。

三是在农民饮用水工程建设工程中,市水利局严格遵循基本原则,即因地制宜,结合城镇建设规划和农村供水特点,以集中连片供水为主,小型水厂(站)建设为辅,水厂、管网建设与水源建设统筹兼顾,工程建设与运行管理并重。在具体实施工程中,主要分三种类型进行建设:对城区副中心城区,通过扩大城市供水工程规模和供水能力,管网向农村辐射延伸,凡是城市供水管网能覆盖的地区,都要通过管网延伸来解决农民饮用水问题,实现城乡供水一体化;对规模较大的丘陵、海岛地区,统一调配供水水源,合理布局供水网络,建设以一个镇或多个镇(村)分片集中的供水工程体系,发挥规模效益,降低工程运行成本;对偏远山区及小岛,通过建设山塘、蓄水池,配套相应的净水和消毒设施,建成小型独立村级水站。

四是相关配套制度建设得到加强。我市农民饮用水工程面广量大、情况复杂,为加强工程建设管理,确保工程质量,市水利局相继出台了《宁波市农民饮用水工程建设技术暂行规定》、《宁波市农民饮用水工程质量控制技术要点》、《宁波市农民饮用水工程专项资金管理办法》以及《宁波市农民饮用水工程建设考核办法》等相关的配套规定和管理规范,强化了工程建设的各项管理措施,确保工程管理规范。同时,重视水质安全问题,要求在农民饮用水工程建设过程中同步配置净化与消毒设施,一体化过滤器以及膜法净水、紫外线消毒、二氧化氯消毒、臭氧消毒等不同的净化与消毒设施,为我市农村水质安全提供了基本保障。

五是积极探索建立农民饮用水工程长效管理机制。我市农民饮用水工程面广量大,为稳步推进长效管理机制的建立,达到以点带面、典型示范的作用,市水利局在象山县与余姚市相继开展了农民饮用水工程建后管理试点工作,探索适应当地的管理模式。开展试点以来,象山县通过落实管理机构、明晰产权、分类管理、落实经费、以奖代补等方式,已初步建立起了长效管理机制,而余姚市通过设立一个机构、建立一套制度、落实一笔经费,农民饮用水工程已基本做到了“建得起,管得好”,经过一年多实践,在确保农民饮用水工程长效发挥作用方面取得了可喜成绩。为进一步落实《办法》,加强农民饮用水工程长效运行管理工作,市水利局正在研究《宁波市农民饮用水工程长效运行管理考核办法》,针对建后管理工作实际,进一步明确工程运行管理过程中的相关工作要求,对考核合格的县(市)区给予适当运行管理经费补助,以此为抓手,确保农民饮用水工程长期发挥效益。下一步市水利局还将开展长效管理达标示范水站建设,按照“五个一”要求,即“建有一座整洁有序的管理房,配套完善一套净化消毒设施,制订一套具有可操作性的运行管理制度,配套至少一名熟练的管理员,建立一套水费收取制度并落实到位”,推动全市水站的标准化建设。

《办法》实施过程中存在的主要问题:

一是管理主体和职责还不够清晰。《办法》第三条已明确市水利局为农民饮用水工程建设管理行政主管部门,同时要求各县(市)区政府确定管理部门,由于历史原因,还有部分县(市)区政府还没有明确农民饮用水工程建设管理工作的具体管理部门。已建供水工程的管理及相关供水管理工作也没有得到应有的重视,主管部门没有明确,相关部门职责缺少规范。建好后的农村供水工程,由于管理缺位,缺少指导,普遍存在管理不规范、管理职责不明、管理工作衔接不畅等状况。

二是相关部门协调配合不够。

三是水质检测制度还没有完全建立、供水水质难以得到保证。按照部门职责分工,卫生部门要定期对农民饮用水水质进行监测,并及时通报农民饮用水水质状况。但目前我市卫生行政主管部门对全市规模以上和规模以下农民饮用水工程经营管理单位水质检测制度还没有完全建立,定期对供水水质检测检验还未完全落实到位,供水水质合格率普遍偏低。

四是水费征收使用不规范,水价普遍偏低。水费收入是农村供水工程最主要的收入来源,也是农村供水工程生存发展的根本。目前我市农村供水水价偏低,水价没有走向市场化,再加上农村集体收入薄弱,使相当部分农村供水工程运行困难。尤其村级水站水费征收管理存在诸多问题。1、仍有相当部分的水站由于各种原因,绝大多数农民不愿意缴水费,不少水站免费供水。2、供水单位收费不规范,没有收费票据、任意减免水费等情况比较普遍。3、水费管理不规范,大多村级水站没有将水费专户列支,水费收支混乱。

五是用水管理制度不规范。用水管理在实践上各地各有不同模式,缺乏统一、规范性的依据。供水单位的责任义务,用水户的责任义务,如何追究责任以及节约用水等,在管理上缺乏可操作的规范。由于资金人员配备等原因,对建后的水厂水站设施维修、保养,水厂水站管理人员配备,资金保障等管理制度一直没有建立,没有规范化长效管理体制,农村供水的管理资金难以得到保障。

四、对实现目标情况评价

总体评价:依据上述《办法》立法目标实现情况和座谈会汇总情况,对《办法》进行立法前—立法后的比较性分析,立法目标的实现程度基本达到预期目标。具体评价如下:

(一)对《办法》制度设计可行性和可操作性的评价。《办法》在制度上规范了城市供水管网外农民饮用水工程建设、规划、管理和安全工作,明确划分了各部门的监管责任。《办法》明确了市水利局是本市农民饮用水工程建设管理的行政管理部门,对全市农民饮用水工程建设管理工作进行监督管理和指导。各县(市)区、乡镇人民政府负责本行政区域内农民饮用水工程建设管理工作。卫生、财政、发改、城管、建设、环保、价格、农业、国土资源等行政主管部门按照各自职责协同做好农民饮用水工程建设管理工作。在法律责任方面,《办法》对违法行为设定了相关的法律责任。通过比较性分析评价,《办法》这些制度设计比较合理,在部分区域上产生了良好的效果。

(二)《办法》实施后对相关部门和农民饮用水工程经营单位管理单位的主要影响。

一是水源保护区的旅游项目很难控制,旅游开发与资源保护这一对矛盾比较突出,给水源保护区的水质安全带来很大隐患,供水水质难以得到保证。

二是对农民饮用水水质检测制度还没有完全建立,定期对供水水质检测检验还未完全落实到位的,在法律责任里没有相应的处罚条款。

三是《办法》规定了对从事供水生产和水质检测的人员要进行上岗前培训,但由于目前没有专门的培训机构和培训经费,这一规定的实施难度较大。

五、进一步做好《办法》实施工作的几点建议

依据对立法目标实现情况评价结果,提出以下几点工作建议。

一是提高认识、提升高度,建立长效工作机制,各县(市)区在加强工程建设的同时,尽快建立和完善管理长效工作机制;

二是尽快建立水质监测网络,定期进行水质监测、检验,水质监测、检验要制度化,建立水质报告、通报、公告制度,确保农民饮用水水质安全;

三是采取多种形式,进一步加强宣传,充分利用电视、广播、报刊媒体等进行宣传,营造良好社会舆论和氛围;

四是适当时候对《办法》制度设计和法律责任方面进行修订,进一步增强《办法》的可操作性。

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